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征收房產(chǎn)稅的時(shí)機(jī)：房產(chǎn)稅的征收固然面臨諸多技術(shù)難題，但技術(shù)問題并不是主要的
《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知》(“新國十條”)已近5個(gè)月，一些地方偏離老百姓購買力的房價(jià)未見明顯回落，仍處在買賣雙方持續(xù)觀望的深度博弈期。隨著傳統(tǒng)的房地產(chǎn)銷售“金九銀十”的到來，對(duì)房價(jià)會(huì)否逆勢上揚(yáng)的擔(dān)心，讓房產(chǎn)稅儼然成為此輪房地產(chǎn)調(diào)控能否壓死高房價(jià)這匹“瘋狂駱駝”的最后一根稻草。
從2003年10月十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，“條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”，到“新國十條”要求“發(fā)揮稅收政策對(duì)住房消費(fèi)和房地產(chǎn)收益的調(diào)節(jié)作用”，“要加快研究制定引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)和調(diào)節(jié)個(gè)人房產(chǎn)收益的稅收政策”，針對(duì)房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅這把磨了已近7年的劍，何時(shí)出鞘至今不見明朗的信息。
“進(jìn)入'十二五’的改革目標(biāo)應(yīng)該是毫無疑問的，但何時(shí)開始實(shí)施還不見明確的說法”，中國人民大學(xué)財(cái)經(jīng)金融學(xué)院教授安體富認(rèn)為，“最簡單易行的方法是修改現(xiàn)行的1986年頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，將征稅對(duì)象擴(kuò)大到個(gè)人住房。無論如何，應(yīng)該盡快開征，越晚越被動(dòng)�！�
“對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅是大勢所趨”，中國社科院財(cái)貿(mào)所研究員楊志勇指出，“但需要注意其局限性。首先，不能脫離我國住房市場還是賣方市場的國情；其次，這不意味著地方財(cái)政從此高枕無憂；再有，必須考慮重復(fù)征稅和社會(huì)反應(yīng)問題�！�
受訪專家認(rèn)為，房產(chǎn)稅改革到底是為了眼下的調(diào)控房價(jià)，還是長遠(yuǎn)的完善稅制，抑或兩者都兼顧，目標(biāo)不同會(huì)導(dǎo)致出臺(tái)不同的政策舉措，加上對(duì)千家萬戶的房產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，諸多困難讓房產(chǎn)稅的出臺(tái)慎之又慎。
改革房產(chǎn)稅大勢所趨
房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對(duì)象，按房屋的計(jì)稅余值或租金收入為計(jì)稅依據(jù)，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。1986年9月15日，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，實(shí)行至今。
根據(jù)上述暫行條例，對(duì)個(gè)人非營利性住房免征房產(chǎn)稅。這意味著，以2008年680.3億元的房產(chǎn)稅收入為例，占當(dāng)年中國稅收總額的1.2%和地方稅收收入的17.6%的收入中，個(gè)人自用的住宅沒有稅收貢獻(xiàn)。而如果一旦開征，“其規(guī)模將達(dá)到7000億元”，安體富以1985年以來的住宅竣工面積約700億平方米，按每平方米3000元的價(jià)格，1.2%的稅率，扣除免征之后保守估算。
另一方面，“物業(yè)稅或具有物業(yè)稅性質(zhì)的房產(chǎn)稅的缺失，加上未對(duì)炒房者征收土地增值稅，客觀上增加了炒房者的收益，在一定程度上助長了住房市場的投資投機(jī)需求”。在楊志勇看來，對(duì)個(gè)人住房持有環(huán)節(jié)征稅，無論是叫房產(chǎn)稅，還是叫物業(yè)稅，都是大勢所趨。
事實(shí)上，房產(chǎn)稅這一各國普遍征收的地方性稅收，在1949年中華人民共和國建立后，政務(wù)院發(fā)布的《全國稅政實(shí)施要?jiǎng)t》(1950年)中，就列為開征的14個(gè)稅種之一。1951年8月政務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，將房產(chǎn)稅與地產(chǎn)稅合并為房地產(chǎn)稅。1973年簡化稅制，把對(duì)國營企業(yè)和集體企業(yè)征收的城市房地產(chǎn)稅并入工商稅，保留稅種只對(duì)房管部門、個(gè)人、外國僑民、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)征收。1984年改革工商稅制，國家決定恢復(fù)征收房地產(chǎn)稅，將房地產(chǎn)稅分為房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩個(gè)稅種。兩年后《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》發(fā)布。
從2003年10月中央提出，“條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”開始，房產(chǎn)稅改革這一大勢引起了廣泛的關(guān)注，在今年表現(xiàn)得尤為強(qiáng)烈。先成為全國兩會(huì)代表委員們熱議的話題，接著4月17日新“國十條”公布，要求“要加快研究制定引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)和調(diào)節(jié)個(gè)人房產(chǎn)收益的稅收政策”。隨后，傳出上海版調(diào)控細(xì)則可能試行房產(chǎn)稅。5月31日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》，明確提出“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”，幾度引發(fā)業(yè)內(nèi)猜測。之后，國家發(fā)改委官員表態(tài)，房產(chǎn)稅改革推進(jìn)暫無總體安排，但支持地方進(jìn)行試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)。
“要把征稅范圍擴(kuò)大到住宅，只要國務(wù)院修改《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》就可以了，不需要通過人大立法程序，這是當(dāng)前來看最簡便易行的”。安體富認(rèn)為，上世紀(jì)80年代個(gè)人所得稅推出相對(duì)容易，因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒有多少人能達(dá)到納稅條件�，F(xiàn)在隨著房產(chǎn)越來越重要，房產(chǎn)稅越晚推出越被動(dòng)。
但是，楊志勇認(rèn)為，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到房產(chǎn)稅短時(shí)期內(nèi)可能導(dǎo)致房價(jià)下跌。從中長期來看，試圖以房產(chǎn)稅來降房價(jià)的目標(biāo)是難以實(shí)現(xiàn)的。
在他看來，讓稅收擔(dān)負(fù)遏制房價(jià)過快上漲的任務(wù)，是一個(gè)關(guān)系到市場與政府界限確定的問題。如果承認(rèn)房地產(chǎn)市場是一個(gè)市場，那么市場在資源配置中應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。如果政策對(duì)市場成敗有著決定性的影響，那么市場的調(diào)節(jié)機(jī)制就無從談起。
“世界上許多國家或地區(qū)都有物業(yè)稅或同類稅收，但在金融危機(jī)之前，多數(shù)地方經(jīng)歷了較長時(shí)間的房價(jià)持續(xù)上漲。由此可見，有了物業(yè)稅或同類稅收，即使短時(shí)期內(nèi)房價(jià)下跌，最終房價(jià)仍然可能回歸高位。試圖以房產(chǎn)稅來降房價(jià)的目標(biāo)從根本上是難以實(shí)現(xiàn)的”，楊志勇說。
征收面臨五大難題
客觀來看，改革房產(chǎn)稅，現(xiàn)實(shí)條件還面臨一系列的問題亟待解決。
其一，征收對(duì)象的問題。征收房產(chǎn)稅的目的之一是抑制投機(jī)性住房需求，而非打擊自住性的剛性需求。這就需要明確從第幾套住房開征。但另一方面，物業(yè)稅本身是從價(jià)征收的，以數(shù)量作為免稅或享受優(yōu)惠的依據(jù)又是不合適的。此外，多套住房的價(jià)值不一定就比一套的價(jià)值高。楊志勇指出，如果采取此種優(yōu)惠政策，則勢必導(dǎo)致新的稅收不公平。
退一步來看，即使以家庭為單位從第二套住房開征，有關(guān)專家指出，這需要全國各地的房屋主管部門建立全面、實(shí)時(shí)和動(dòng)態(tài)的居民個(gè)人房產(chǎn)購買和保有情況數(shù)據(jù)庫。同時(shí)，各地民政部門、公安系統(tǒng)也需建立全面、實(shí)時(shí)和動(dòng)態(tài)的居民婚姻和家庭人口以及戶籍的數(shù)據(jù)庫。這不僅需要資金的投入，還需要打破體制的障礙。
其二，房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估問題。房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)和稅率在確保公平的基礎(chǔ)上，面臨如何確定的問題。以北京為例，地段的差異甚至地段內(nèi)有無重點(diǎn)學(xué)校的差異，都造成房產(chǎn)價(jià)值的巨大差距。如何動(dòng)態(tài)地評(píng)估納稅額將是一項(xiàng)浩大的工程。反過來說，如果只是大體分區(qū)確立房產(chǎn)基礎(chǔ)價(jià)格，容易因?yàn)椴还蕉兄路磳?duì)。
其三，在目前住房市場呈賣方市場的情況下，物業(yè)稅或房產(chǎn)稅到底能夠發(fā)揮什么作用？楊志勇認(rèn)為，從理論上看，直接稅不容易轉(zhuǎn)嫁，但不容易轉(zhuǎn)嫁不等于不能轉(zhuǎn)嫁。只要市場是賣方的，賣方就能夠想方設(shè)法將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給買方。若此，稅收調(diào)節(jié)目標(biāo)不僅難以實(shí)現(xiàn)，反而會(huì)加重買方的負(fù)擔(dān)，與政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)相悖。
其四，重復(fù)征稅問題。從國際上來看，房產(chǎn)稅更多對(duì)應(yīng)的是地方公共服務(wù)。從我國目前的情況來看，在房地產(chǎn)開發(fā)交易環(huán)節(jié)，個(gè)人住宅實(shí)際上已經(jīng)承擔(dān)了大量與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套相關(guān)的稅費(fèi)，范圍涉及道路、供水、供電、供氣、環(huán)境綠化，等等；還有存量房產(chǎn)的稅收待遇問題。在實(shí)際操作過程中，房產(chǎn)稅的開征需要結(jié)合十六屆三中全會(huì)的“相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)”的精神進(jìn)行，楊志勇認(rèn)為。
其五，對(duì)個(gè)人住宅征收房產(chǎn)稅影響面大，必須考慮其社會(huì)影響。特別是，近年來“被高檔化”的樓盤不少，即使是很低的稅率，居民個(gè)人是否有房產(chǎn)稅或物業(yè)稅的支付能力，也是一個(gè)問題。
對(duì)于上述難題，安體富認(rèn)為，肯定有難度，但各部門應(yīng)該大力配合，逐步解決。例如房管部門關(guān)于房屋方面的信息就可以提供給稅務(wù)部門，否則永遠(yuǎn)沒有完全準(zhǔn)備好的那一天。從這個(gè)意義上來看，安體富認(rèn)為，技術(shù)上的難度只是表面原因，深層次原因則是利益。
房產(chǎn)稅并不能包治“百病”
對(duì)個(gè)人住宅征收物業(yè)稅或房產(chǎn)稅是大勢所趨。它關(guān)系到地方政府的財(cái)力來源問題，是中國土地財(cái)政模式轉(zhuǎn)換的必然要求，將重構(gòu)政府間財(cái)政關(guān)系，特別是讓財(cái)政體制“重心下移”。但是，楊志勇強(qiáng)調(diào)，“即使如此，地方政府仍然無法告別土地財(cái)政。”
“環(huán)顧世界主要國家中，哪個(gè)國家的地方政府能夠擺脫土地財(cái)政？與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收是許多國家地方政府的重要收入來源。房地產(chǎn)價(jià)格越高，地方政府才能獲得更多的財(cái)產(chǎn)稅收入。中國所應(yīng)該轉(zhuǎn)變的是土地財(cái)政模式，應(yīng)致力于構(gòu)建新型的具有可持續(xù)性的土地財(cái)政模式”，楊志勇認(rèn)為。
在他看來，對(duì)個(gè)人住宅開征物業(yè)稅或房產(chǎn)稅，并不意味著地方財(cái)政從此高枕無憂。
在許多國家，物業(yè)稅或房產(chǎn)稅是地方財(cái)政的重要收入來源。在我國，地方主體稅種的缺失一直是一個(gè)問題。由于缺少主體稅種，地方政府嚴(yán)重依賴土地出讓金收入，形成了具有中國特色的“土地財(cái)政”。這種以“賣地”為特征的“土地財(cái)政”不具有可持續(xù)性。在房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)開征物業(yè)稅，細(xì)水長流，地方財(cái)政不會(huì)因此竭澤而漁。但是，楊志勇提醒，不能由此就認(rèn)為，物業(yè)稅開征之后，地方財(cái)政就不會(huì)出現(xiàn)困難，財(cái)力緊張的狀況就不會(huì)再出現(xiàn)。
關(guān)于房產(chǎn)稅的定位，有將之與地方主體稅種的健全聯(lián)系起來的看法，但楊志勇指出，還需結(jié)合現(xiàn)實(shí)評(píng)估開征房產(chǎn)稅所可能帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
在他看來，這一對(duì)中長期有利的舉措，在短期內(nèi)可能帶來負(fù)面影響。各地政府已經(jīng)建立了各種各樣的融資平臺(tái)。在數(shù)萬億元規(guī)模以上的融資平臺(tái)中，有一些是不能帶來經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，如學(xué)校工程等融資項(xiàng)目自身不會(huì)帶來充足償還借款的現(xiàn)金流，地方來自土地出讓金的收入在一定程度上可以應(yīng)對(duì)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。但是，地方能否得到充足的土地出讓金收入也是有前提的。如果市場預(yù)期房價(jià)下跌，或者事實(shí)上已經(jīng)在持續(xù)下跌，那么地方將很難獲得相應(yīng)的土地出讓金收入以及相關(guān)稅費(fèi)收入。由此，短期內(nèi)要積極防范地方融資平臺(tái)所帶來的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也要求對(duì)房產(chǎn)稅的開征慎之又慎。這也要求，房產(chǎn)稅的開征，需要?jiǎng)?chuàng)造條件，突破短期的瓶頸，以防地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步暴露。
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