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　　預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中哪些變動(dòng)需要人大的批準(zhǔn)，哪些可由行政部門酌情自主改變，這是預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中法律上的關(guān)鍵問(wèn)題�！邦A(yù)算調(diào)整”這一概念之所以重要，就是因?yàn)樗鼊澏�了�?quán)限。如果屬于“預(yù)算調(diào)整”，變更就需要經(jīng)過(guò)人大審批，如果不屬于“預(yù)算調(diào)整”，就可以由行政部門自行決定。
　　現(xiàn)行《預(yù)算法》給“預(yù)算調(diào)整”下了一個(gè)非常狹窄的定義： “預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更”。這就是說(shuō)，只有一級(jí)預(yù)算總的收支差額發(fā)生了變動(dòng)才屬于預(yù)算調(diào)整，除此之外的其他變動(dòng)都不屬于預(yù)算調(diào)整。這一規(guī)定將行政部門自主調(diào)整預(yù)算的權(quán)力擴(kuò)大到了極限，同時(shí)幾乎使得人大審批通過(guò)的預(yù)算失去了任何法律約束力。
　　《修改稿》對(duì)“預(yù)算調(diào)整”的定義有所拓寬�！缎薷母濉返诹�十七條規(guī)定，“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的預(yù)算變更：（一）由于經(jīng)濟(jì)情況變化或者國(guó)家制定重大減收增支措施，使本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算出現(xiàn)赤字，或者使本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)數(shù)額增加的；（二）由于收入比預(yù)算增加需要增加本級(jí)預(yù)算總支出的；（三）由于收入比預(yù)算減少需要減少本級(jí)預(yù)算總支出的；（四）需要調(diào)整預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障等重點(diǎn)支出的”。概括地說(shuō)就是總收支差額的改變、總收支規(guī)模的改變以及某些大類支出數(shù)額的改變都屬于預(yù)算調(diào)整。
　　《修改稿》的規(guī)定意味著人大批準(zhǔn)的預(yù)算收支總額只要不涉及條款中所列舉類別的支出額的變動(dòng)，其他支出各“類”之間、所有類別的各“款”之間以及“款”以下各預(yù)算支出科目之間的流用可由政府行政部門自行決定，無(wú)需經(jīng)過(guò)人大審批。雖然這一規(guī)定比起現(xiàn)行的《預(yù)算法》對(duì)行政部門的權(quán)力有所限制，但是留下的自主調(diào)整空間仍然過(guò)大。這樣的規(guī)定會(huì)使人大批準(zhǔn)的預(yù)算在很大程度上可以由行政部門任意變更，從而改變預(yù)算過(guò)程中人大與政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。建議《預(yù)算法》規(guī)定政府本級(jí)預(yù)算的各個(gè)預(yù)算級(jí)次變動(dòng)幅度超過(guò)5%都屬于預(yù)算調(diào)整，需經(jīng)同級(jí)人大審批方可執(zhí)行。
　　《修改稿》對(duì)特殊情況下的預(yù)算調(diào)整做了這樣的規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中，由于發(fā)生特大自然災(zāi)害、突發(fā)公共事件和重大政策調(diào)整，必須及時(shí)增加預(yù)算支出的，各級(jí)政府可以先行安排，事后列入預(yù)算調(diào)整方案”。也就是說(shuō)這些調(diào)整可以先斬后奏。不可預(yù)見(jiàn)的特大自然災(zāi)害、突發(fā)性的公共事件顯然要產(chǎn)生額外的支出，但事件的發(fā)生并不必然需要調(diào)整預(yù)算，可以使用預(yù)備費(fèi)。只有在預(yù)備費(fèi)已使用完的情況下，調(diào)整預(yù)算才是必要的。這種情況先支出后報(bào)批還是合理的。由于“重大政策調(diào)整”而需要增加預(yù)算支出不應(yīng)在這種允許先斬后奏的情況之列。首先，什么是“重大政策調(diào)整”法律上沒(méi)有規(guī)定，如果行政部門認(rèn)為是就是，就會(huì)失去法律規(guī)定性。其次，正因?yàn)槭恰爸卮笳�策調(diào)整”，所以更有必要經(jīng)過(guò)人大的審批程序，只有那些“非重大”的事項(xiàng)才可以考慮由行政部門自主決定，事后報(bào)批。
　　《修改稿》還規(guī)定了不屬于預(yù)算調(diào)整的情況：“在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府用預(yù)備費(fèi)安排的支出、依照法律和行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)增加的支出，以及因上級(jí)政府增加稅收返還和轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算收支變化，不屬于預(yù)算調(diào)整”。預(yù)備費(fèi)安排的支出以及法定支出不屬于預(yù)算調(diào)整是能夠理解的，但“因上級(jí)政府增加稅收返還和轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算收支變化”需要看情況而定。上級(jí)對(duì)下級(jí)增加的轉(zhuǎn)移支付有兩種，一種是沒(méi)有規(guī)定具體用途的一般轉(zhuǎn)移支付，這種支出沒(méi)有理由不通過(guò)人大來(lái)決定其用途。另一種是定項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付，如果該項(xiàng)支出需要地方予以配套，地方配套資金的使用需通過(guò)人大審批。只有在上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付是定項(xiàng)的，而且不需本級(jí)財(cái)政資金配套，這種支出才可不必經(jīng)過(guò)本級(jí)預(yù)算的審批，由此而增加的支出可以不作為預(yù)算調(diào)整。
　　注：《修改稿》引文均摘自有關(guān)部門2010年3月15日印發(fā)的文本。