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城鎮(zhèn)化是打破城鄉(xiāng)二元體制，從根本上解決“三農(nóng)”問題，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的具體步驟和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。未來五年，甚至更久，城鎮(zhèn)化將成為下一步推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“引擎”。在新一輪的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我們面臨著一系列問題，譬如，如何避免農(nóng)民“被上樓”，如何進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌？
參加全國兩會(huì)的代表委員提出，城鎮(zhèn)化不是單純地拆遷改建，應(yīng)該堅(jiān)持健康的、有中國特色的城鎮(zhèn)化道路。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，地方政府的眼睛不能只盯住農(nóng)民的土地，最終的落腳點(diǎn)應(yīng)該是保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。此外，在大力推進(jìn)大中城市建設(shè)的同時(shí)，要穩(wěn)步推動(dòng)中小城鎮(zhèn)建設(shè)。
中國以往過熱的“造城運(yùn)動(dòng)”引起了多位代表委員的關(guān)注與反思。
全國人大代表、廣州市規(guī)劃局局長王東認(rèn)為，中國經(jīng)歷了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化30年的快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化已經(jīng)發(fā)展到一定水平。但以前的城鎮(zhèn)化是快速擴(kuò)張式或擴(kuò)展式的發(fā)展，比較注重經(jīng)濟(jì)的增長，大量占有土地和環(huán)境資源，相對(duì)來說對(duì)城市宜居環(huán)境的功能，重視不夠。
“一些地方把城市化簡單理解為賣地、蓋樓，推進(jìn)城市化的沖動(dòng)來自于對(duì)土地財(cái)政的依賴。而高地價(jià)又推高了房價(jià)，導(dǎo)致城市商務(wù)成本上升，削弱了城市競爭力，這是對(duì)城市化潛力的一種透支�！比珖䥇f(xié)委員、商務(wù)部原部長助理黃海說。
全國人大代表、中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長蔡昉認(rèn)為，農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的巨大收益，對(duì)于城市建設(shè)資金缺乏穩(wěn)定渠道的城市政府是一個(gè)巨大的誘惑。但這種土地城市化的負(fù)面效果也很明顯，“土地財(cái)政”帶來的城市面積的快速擴(kuò)張，導(dǎo)致土地城市化明顯快于人口城市化。這是對(duì)“城市化”概念的誤讀。
國務(wù)院總理溫家寶在今年的政府工作報(bào)告中提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，使城鎮(zhèn)化率從47.5%提高到51.5%，完善城市化布局和形態(tài)，不斷提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平�！秶窠�(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要（草案）》也提出了“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”的概念。
“這次應(yīng)該是第一次在政府工作報(bào)告里面提出城鎮(zhèn)化科學(xué)規(guī)劃。”王東認(rèn)為，對(duì)城鎮(zhèn)化的高度重視體現(xiàn)了中央政府對(duì)城市化道路更加關(guān)注的一個(gè)信號(hào)，也提出了更高的要求——走健康的、有中國特色的城市化道路。
王東表示，“十二五”規(guī)劃明確提出以城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型為主線，城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變是相繼相承的，經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變需要城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。
“城市是生產(chǎn)要素、生活要素和資源高度蓄集的地區(qū)，城市和農(nóng)村的差別就在這里。任何國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)變都要在城市里面，城市發(fā)展模式不轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也很難轉(zhuǎn)變。”王東說。
王東認(rèn)為，隨著這30多年經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人們的生活水平得到了大幅提高，溫飽問題、物資需求達(dá)到了一定水平以后，生活工作環(huán)境的要求會(huì)越來越高，包括對(duì)精神文明的要求，對(duì)文化的要求，這個(gè)是很重要的一點(diǎn)，人們生活質(zhì)量的提高才會(huì)有幸福感。
“這就要求我們的城市發(fā)展的思路、發(fā)展的模式、發(fā)展的理念必須得到轉(zhuǎn)變。”王東說，“另外，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是非常必要的。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定模式以后，城市病越來越多，我們確實(shí)到了要下精力、下決心認(rèn)真研究解決這些問題的時(shí)候了。
在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，一些地方出現(xiàn)了農(nóng)民“被上樓”、“拆村并點(diǎn)”的現(xiàn)象。
全國政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，這些年城市化空間擴(kuò)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人口城市化的速度。一些農(nóng)村拆舊村建新村，舊村改造，出現(xiàn)了農(nóng)民“被上樓”的情況。
民盟中央委員，北京市農(nóng)村工作委員會(huì)副主任李成貴在調(diào)研中也注意到“拆村并居”、“滅村”現(xiàn)象，對(duì)待這個(gè)問題，他認(rèn)為應(yīng)該兩方面看：有的自然村莊小，僅僅二三十戶，甚至在半山腰，修道路、供水、供氣、供電，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本很高，所以需要適當(dāng)集中。另一方面，有些地方城鎮(zhèn)化過程中表現(xiàn)激進(jìn)，甚至有“大躍進(jìn)”的味道，甚至強(qiáng)拆農(nóng)民的宅基地，強(qiáng)迫并村。
對(duì)此，全國人大代表、全國人大農(nóng)村委委員張曉山指出，目前很多地方搞城鎮(zhèn)化建設(shè)，雖然具體措施不一樣，但都有個(gè)共同點(diǎn)。那就是眼睛只盯著農(nóng)民的土地，著眼點(diǎn)不是保護(hù)耕地，維護(hù)農(nóng)民利益，而是怎么把土地指標(biāo)拿來，擴(kuò)張城市、城鎮(zhèn)，然后通過招商引資開發(fā)工業(yè)園區(qū)或招標(biāo)拍賣，獲得土地出讓金收益。農(nóng)民透支了未來的建設(shè)用地，壓縮了發(fā)展空間，卻沒有分享到多少好處。
張曉山說，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，我們最終的落腳點(diǎn)是保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，還是眼睛只盯住農(nóng)民的土地？從目前狀況來看，后者似乎更多一些�！�
在張曉山看來，現(xiàn)在土地的城鎮(zhèn)化水平較快，而人口的城鎮(zhèn)化相對(duì)滯后�！俺鞘胁粩鄶U(kuò)張，農(nóng)民進(jìn)城后無法融入城市，農(nóng)民失去土地的同時(shí)也沒有得到相應(yīng)的社會(huì)保障�！比ツ�11月召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿，農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，嚴(yán)禁以整治為名，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。2011年的政府工作報(bào)告也提到，要因地制宜、分步推進(jìn)、把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系，并且在城鎮(zhèn)居住有一定年限的農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。張曉山認(rèn)為，政府工作報(bào)告正是體現(xiàn)并延續(xù)了去年的會(huì)議精神。
談到“如何讓農(nóng)民更好融入城市”時(shí)，張曉山建議，可以采取讓農(nóng)民“兩頭掛”的政策。讓農(nóng)民保留土地的同時(shí)逐步解決農(nóng)民進(jìn)城后的社保、醫(yī)療、就業(yè)和子女教育等問題，做到進(jìn)退有據(jù)。張曉山解釋說，“兩頭掛”的策略是我國城鎮(zhèn)化過程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，“如果農(nóng)民‘兩頭都不掛’，進(jìn)了城的農(nóng)民就得不到保障。”
“消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就是讓農(nóng)民享受與城市居民的同等權(quán)利，真正享受城市的現(xiàn)代文明，過上體面的、有尊嚴(yán)的生活，獲得與城市戶籍工人相同的社會(huì)福利，分享到改革發(fā)展的成果，此時(shí)農(nóng)民才真正成為市民。”張曉山最后表示。
全國政協(xié)委員、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文也指出，不能借著城鎮(zhèn)化低價(jià)甚至白拿農(nóng)民的土地。城鎮(zhèn)要打開城門，讓愿意進(jìn)城、有條件落戶的農(nóng)民進(jìn)城。只要農(nóng)民工在城市有穩(wěn)定就業(yè)、住房，社保繳納一定年限，城鎮(zhèn)政府就應(yīng)該在教育、醫(yī)療、社保等方面給予其市民化待遇。各個(gè)城市應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、現(xiàn)有資源的承載能力規(guī)范開展戶籍制度改革。
一頭連著農(nóng)村，一頭連著城市，中小小城鎮(zhèn)是農(nóng)民進(jìn)城的第一步，也是打通城鄉(xiāng)的最重要一步。作為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和非農(nóng)就業(yè)的重要載體和帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，加快城鎮(zhèn)的健康發(fā)展、加強(qiáng)城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工就業(yè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。
全國政協(xié)委員、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林表示，要形成城市化發(fā)展的合理思路，不能遍地開花，搞城市化“大躍進(jìn)”。不要以大城市為主推動(dòng)城市化，實(shí)際上中小城鎮(zhèn)沒發(fā)展起來，最容易出問題。全國人大代表、江西省新余市市長魏旋君提出，中小城市應(yīng)成為吸納農(nóng)民的主戰(zhàn)場。
農(nóng)業(yè)部部長韓長賦曾說，中國的現(xiàn)代化就是農(nóng)民的工業(yè)化和城市化，中國農(nóng)民的轉(zhuǎn)移之路主要是農(nóng)民工。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)民工似乎只往大城市轉(zhuǎn)移，中小城鎮(zhèn)的吸納能力十分有限。
對(duì)此，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田曾在接受記者采訪時(shí)指出，影響中小城鎮(zhèn)吸納能力的很大一部分原因是這些它們沒有支柱產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)。目前中國的中小城鎮(zhèn)主要還是靠低附加值和區(qū)域性制造業(yè)支撐，這限制了就業(yè)機(jī)會(huì)。小城鎮(zhèn)必須建立它的特色產(chǎn)業(yè)支撐點(diǎn)，才能創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)從而吸納農(nóng)民工。
鄭風(fēng)田指出，隨著一些東部的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)慢慢轉(zhuǎn)移到中西部，中西部的一些城鎮(zhèn)已經(jīng)開始繁榮起來，這將有利于附近農(nóng)村人口的就地轉(zhuǎn)移。當(dāng)務(wù)之急是要想辦法解決中小城鎮(zhèn)的公共資源流失問題。由于城市化的馬太效應(yīng)，中心城市的教育、醫(yī)療等資源與中小城鎮(zhèn)極不平衡，因此中央政府應(yīng)該發(fā)揮財(cái)政作用，建立健全中小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力，解決中小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)民工的基本服務(wù)保障問題。
魏旋君也建議，在中西部地區(qū)，應(yīng)發(fā)展壯大一批中小城市，重點(diǎn)是通過各級(jí)政府的政策、資金、項(xiàng)目支持，解決基礎(chǔ)設(shè)施改善問題，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)進(jìn)入門檻較低、居民生活成本和就業(yè)成本便宜的優(yōu)勢(shì)。
全國人大代表、黑龍江省綏化市委書記朱清文說，農(nóng)業(yè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，關(guān)鍵是要打通三個(gè)節(jié)點(diǎn)：一是縣城建設(shè)�！秶窠�(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案》中明確提出，要增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。希望國家對(duì)縣城，特別是對(duì)財(cái)力較弱的產(chǎn)糧大縣縣城和基礎(chǔ)比較弱的縣城給予更多的支持。二是農(nóng)村集鎮(zhèn)建設(shè)。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在的中心集鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的主體。建議國家在基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上給予政策和資金傾斜。三是中心村建設(shè)。建議把重點(diǎn)中心村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入國家支持規(guī)劃；增加對(duì)村級(jí)干部工資和“三費(fèi)”的補(bǔ)貼額度。
全國人大代表、山東省東營市蜜蜂研究所所長宋心仿認(rèn)為，在大力推進(jìn)大中城市建設(shè)的同時(shí)，要穩(wěn)步推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)。推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，不但要有產(chǎn)業(yè)依托，還要高度重視耕地保護(hù)和環(huán)境綜合治理，提升和優(yōu)化小城鎮(zhèn)建設(shè)的綜合效益。
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