一、現(xiàn)行政府主導(dǎo)型城市化的弊端
長期以來，我國的城市化完全是由地方政府推動的。這種政府主導(dǎo)型的城市化存在著如下弊端：
1.
被征地農(nóng)民不能分享城市化帶來的土地增值。地方政府在城市擴(kuò)張中通過對農(nóng)村土地的低價征收與高價出讓，將數(shù)萬億資金從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市，被征地農(nóng)民完全被排斥在城市化進(jìn)程之外，數(shù)千萬被征地農(nóng)民成為“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無”
農(nóng)民。
2.
人口城市化滯后于空間城市化。在經(jīng)營城市的口號和土地財政的驅(qū)使下，地方政府熱衷于不斷擴(kuò)大城市的空間，而抵制進(jìn)城的農(nóng)民落戶、遷徙的民工定居。30年來，我國城市僅建成區(qū)面積擴(kuò)張了5倍，而人口的城市化卻嚴(yán)重滯后。在官方公布的46%的城鎮(zhèn)人口中，至少有
2.5億并未享受到城市的福利和保障。
3.
耕地不斷減少、糧食安全岌岌可危。在現(xiàn)行的土地制度和政府主導(dǎo)型城市化模式下，地方政府不會積極主動地承擔(dān)糧食安全的責(zé)任，而是千方百計把基本農(nóng)田變成非基本農(nóng)田，把非基本農(nóng)田變成建設(shè)用地，甚至采取化整為零和以租代征等手段違規(guī)占用耕地，而廣大農(nóng)民既沒有能力也沒有積極性保護(hù)耕地。這兩方面的行為必然危及國家的糧食安全。
二、農(nóng)民自主型城市化的積極作用
所謂農(nóng)民自主型城市化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過土地征用，在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化和城市化并實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟(jì)成果的城市化模式。北京、廣東、浙江、江蘇等發(fā)達(dá)省份在農(nóng)民自主城市化方面已經(jīng)進(jìn)行了大量的實踐探索。
北京市昌平區(qū)的鄭各莊，就是農(nóng)民自主城市化的一個典型代表。鄭各莊的農(nóng)民15年來，在政府沒有投入分文的情況下，通過發(fā)展村辦集體企業(yè)，在集體建設(shè)用地上累計投入50億元，建立了溫都水城、滑雪場、五星級酒店、養(yǎng)老院、幼兒園、小學(xué)和中學(xué)，引進(jìn)了三甲醫(yī)院和大學(xué)，完善了社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，除了本村
1500居民實現(xiàn)了充分就業(yè)，還吸收了7500多外來人口就業(yè)，社區(qū)人口增長了26倍，村集體年收入近30億元，農(nóng)民人均純收入突破4萬元，住房、醫(yī)療、就業(yè)、入學(xué)、養(yǎng)老均享受了不亞于城市居民的待遇，人居環(huán)境已基本實現(xiàn)了城市化。
農(nóng)民自主型城市化保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益，體現(xiàn)了農(nóng)民當(dāng)家作主的地位，使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化城市化的成果，縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時也減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一大創(chuàng)舉，國家應(yīng)承認(rèn)其合法地位并給予政策支持和規(guī)劃指導(dǎo)。
三、要大力擴(kuò)展農(nóng)民自主型城市化的政策和法律空間
然而，農(nóng)民自主型城市化受到現(xiàn)行一些政策法規(guī)特別是《土地管理法》的嚴(yán)重制約。該法律規(guī)定，任何單位和個人從事建設(shè)必須申請使用國有土地。這就使得凡是在集體建設(shè)用地上投資興建的具有城市功能的基礎(chǔ)設(shè)施、酒店、寫字樓、學(xué)校、住宅等，均不能作為抵押而獲得銀行貸款，建立在集體建設(shè)用地上的企業(yè)甚至都不能注冊為上市公司，它們只能作為農(nóng)民的集體財產(chǎn)而不能作為資本增值，這就嚴(yán)重地限制了農(nóng)民自主型城市化的進(jìn)程，使鄭各莊模式難以復(fù)制。
我們認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是全面落實中共十七屆三中全會《關(guān)于新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題的決定》，要按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制”的原則實行城鄉(xiāng)土地管理體制創(chuàng)新，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)同價。
根據(jù)中共十七屆三中全會的精神，只要符合城鄉(xiāng)的統(tǒng)一規(guī)劃，就應(yīng)該允許農(nóng)民在集體建設(shè)用地上自主推進(jìn)工業(yè)化和城市化，集體建設(shè)用地應(yīng)該具有與國有建設(shè)用地同等的權(quán)益，相同位置和功能相同的土地應(yīng)具有相同的價格，集體建設(shè)用地上的投資應(yīng)同樣能夠轉(zhuǎn)化為資本，集體建設(shè)用地上的基礎(chǔ)設(shè)施和各種建筑物應(yīng)同樣能夠作為抵押品進(jìn)行融資，農(nóng)村居民的宅基地應(yīng)具有和城市居民宅基地同等的權(quán)利，我國的土地管理必須由傳統(tǒng)的所有權(quán)管制向規(guī)劃和用途管制轉(zhuǎn)變。只有在政府主導(dǎo)城市化進(jìn)程的同時，積極探索和鼓勵農(nóng)民自主型城市化，才能使城市化的成果惠及廣大農(nóng)民。