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| 成都寬巷子。資料照片 |
一項(xiàng)源于七年前的改革，在改變一座城市和一片鄉(xiāng)村的同時(shí)，越來(lái)越深刻地影響著中國(guó)更廣闊的地區(qū)。
自2003年起，特別是被批準(zhǔn)為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，四川省成都市堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，通過(guò)全面、系統(tǒng)、深入的改革實(shí)踐，探索解決“三農(nóng)”問(wèn)題的治本之策，在構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局、推動(dòng)發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變上取得了重要進(jìn)展，初步形成了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮、城鄉(xiāng)群眾共創(chuàng)共享改革發(fā)展成果的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局。
一條城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城市化路徑
成都是典型的大城市帶大農(nóng)村，解決“三農(nóng)”難題要靠城市帶動(dòng)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程是首要任務(wù)。
改革開放以來(lái)，中國(guó)城市化進(jìn)程以前所未有的速度推進(jìn)，“十一五”末，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到47.5%，但有的城市自身發(fā)展水平并不高，存在城鄉(xiāng)脫節(jié)的片面城鎮(zhèn)化和缺乏規(guī)劃的無(wú)序城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞現(xiàn)象嚴(yán)重。
克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展弊端，完善城市化布局和形態(tài)，不斷提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平，真正走出一條以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新型城鎮(zhèn)化道路，是成都改革必須破解的首要難題。
基于這樣的思路，從2003年開始，成都逐步探索走出了一條以科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng)，以“三個(gè)集中”、“三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)”為核心，城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化路徑。
成都的主要做法是：
推動(dòng)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中。按照“一區(qū)一主業(yè)”的定位和工業(yè)集群發(fā)展規(guī)律，成都市優(yōu)化工業(yè)布局，將全市分散的116個(gè)開發(fā)區(qū)整合為21個(gè)工業(yè)集中發(fā)展區(qū)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)劃建設(shè)了13個(gè)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和一批區(qū)(市)縣產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。避免重走東部地區(qū)曾經(jīng)“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”老路。2009年，全市工業(yè)集中度達(dá)到了70%，規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長(zhǎng)21%，單位能耗和主要污染物排放均下降20%。
引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中。為順應(yīng)城鎮(zhèn)化梯度推進(jìn)的趨勢(shì)，一面努力推動(dòng)中心城區(qū)和縣城加快發(fā)展，一面大力實(shí)施重點(diǎn)鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，選擇了一批有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)，通過(guò)政策傾斜和多方支持，促使其迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代小城市，產(chǎn)業(yè)水平持續(xù)提升，人口吸納能力顯著增強(qiáng)；同時(shí)，適應(yīng)農(nóng)民改善居住和生活條件的迫切要求，加快農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套。7年多來(lái)，上百萬(wàn)農(nóng)民有序進(jìn)入城鎮(zhèn)、農(nóng)村新型社區(qū)和二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變，同時(shí)也為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。
推進(jìn)土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。人均耕地不足0.6畝的事實(shí)，極大地制約了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收，也是成都改革中不可回避的現(xiàn)實(shí)矛盾。為此，成都按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，穩(wěn)步推進(jìn)土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和種植大戶集中，全市1/3的耕地已實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)67%的農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，形成了優(yōu)質(zhì)糧油、生豬、蔬菜、水果等十大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)質(zhì)糧油等十大特色農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)快速發(fā)展的良好局面。
“三個(gè)集中”有效推進(jìn)了新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”聯(lián)動(dòng)。工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，走集約、集群發(fā)展道路，帶動(dòng)城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件；農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，聚集人氣和創(chuàng)造商機(jī)，也為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件；土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展——每一個(gè)“集中”，都意味著對(duì)農(nóng)民權(quán)利的釋放；每一個(gè)“聯(lián)動(dòng)”，都是農(nóng)民權(quán)利的“聯(lián)動(dòng)”。
規(guī)劃是科學(xué)發(fā)展和依法行政的基礎(chǔ)。在實(shí)踐過(guò)程中，成都以“三個(gè)集中”為基本原則和方法，率先在全國(guó)實(shí)施“城市規(guī)劃”向“城鄉(xiāng)規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，改變了“規(guī)劃不下鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)，在全國(guó)率先將規(guī)劃延伸至鄉(xiāng)、村一級(jí)，變傳統(tǒng)的城市規(guī)劃為城鄉(xiāng)規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上又制定了“全域成都”規(guī)劃，在1.24萬(wàn)平方公里市域范圍內(nèi)，統(tǒng)籌規(guī)劃中心城區(qū)、中小城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)合理分布的城鎮(zhèn)體系，同步推進(jìn)城市和農(nóng)村的現(xiàn)代化，并逐步建立完善了覆蓋城鄉(xiāng)、多規(guī)協(xié)調(diào)，編制、審批、監(jiān)督“三分離”的新型規(guī)劃管理體制。
2009年底，成都確立了城市發(fā)展的遠(yuǎn)景規(guī)劃，放眼未來(lái)30年，努力建設(shè)體現(xiàn)“自然之美、城鄉(xiāng)一體、社會(huì)公正”核心理念的世界現(xiàn)代田園城市。
以科學(xué)規(guī)劃為基礎(chǔ)，成都探索建立了一套新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)機(jī)制：在嚴(yán)格保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)化的思路，積極建立以合理分配土地增值收益為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)資源要素管理分配機(jī)制，統(tǒng)籌解決好了耕地保護(hù)的“動(dòng)力”、城市發(fā)展的“空間”和農(nóng)村發(fā)展的“資金”三大難題。
為保護(hù)好耕地資源和糧食生產(chǎn)能力，成都堅(jiān)持嚴(yán)格的規(guī)劃和土地用途管制，并在全國(guó)率先建立耕地保護(hù)基金，以市縣兩級(jí)的土地增值收益為主要來(lái)源，每年籌資28億元，按每畝300-400元的標(biāo)準(zhǔn)為承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民購(gòu)買社保提供補(bǔ)貼，惠及全市170多萬(wàn)農(nóng)戶。這一舉措完善了耕地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制，使農(nóng)民保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力被激發(fā)出來(lái)，不但有利于提高耕地保護(hù)利用水平，也促進(jìn)了社會(huì)公平。
通過(guò)這一系列理念和措施，成都真正將農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民從規(guī)劃、建設(shè)和管理上融入城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。不但促進(jìn)了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮，也有利于資源節(jié)約和環(huán)境友好，從而較好地避免了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端，使成都初步展現(xiàn)出現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融、歷史文化與現(xiàn)代文明交相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài)。
建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡配置的體制
城鄉(xiāng)一體化，除了從“硬件”和“物理形態(tài)”上統(tǒng)一規(guī)劃，更要從“軟件”和“化學(xué)融合”上打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分割的體制機(jī)制。
長(zhǎng)期的二元體制分割，使城和鄉(xiāng)在公共服務(wù)供給上長(zhǎng)期不平等，造成了城鄉(xiāng)居民之間過(guò)大的“福利差距”。為從根本上解決這一問(wèn)題，成都從城鄉(xiāng)“規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)體制、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、管理體制”等方面入手，率先建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)均衡配置體制。
由于自然條件和歷史傳統(tǒng)，成都地區(qū)農(nóng)民居住相對(duì)分散，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)“下鄉(xiāng)”成本高昂，資金利用效率低下。為解決這一難題，全市通過(guò)合理規(guī)劃，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，撤并了30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、47%的行政村，引導(dǎo)農(nóng)民相對(duì)集中居住，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)交通、供水供電供氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)，配套實(shí)施了410所農(nóng)村中小學(xué)、223個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、2396個(gè)村衛(wèi)生站的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生服務(wù)一體化。
與此同時(shí)，成都市著眼于從根本上打破行政管理體制上的城鄉(xiāng)界限，成都探索實(shí)施了城鄉(xiāng)貫通的“大部制”改革，對(duì)市政公用、交通、財(cái)政等30多個(gè)部門，實(shí)行“大部制”改革；公共政策、公共財(cái)政、公共設(shè)施全面向農(nóng)村覆蓋。比如，市房管局在職能調(diào)整后變更為市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局，既負(fù)責(zé)城市房產(chǎn)管理，也負(fù)責(zé)農(nóng)房管理，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)房屋同證同權(quán)統(tǒng)一管理。
建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，是公共服務(wù)體制改革最為艱難的環(huán)節(jié)。在2003年以來(lái)全市農(nóng)村逐步普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，2008年，成都頒布實(shí)施《城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》，實(shí)現(xiàn)全市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策統(tǒng)一、待遇一致；2010年，頒布實(shí)施《成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》，建立城鄉(xiāng)一體的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度全面并軌。同時(shí)，成都將農(nóng)村勞動(dòng)者按常住地納入城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)體系，并建立起覆蓋城鄉(xiāng)困難群體的就業(yè)援助體系，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)一。2011年4月1日，成都市行政區(qū)域內(nèi)在職勞動(dòng)者基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等5大社會(huì)保險(xiǎn)將實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同等待遇，全面消除了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”現(xiàn)象。社會(huì)保障學(xué)家、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成認(rèn)為這一改革成果“具有示范意義和在全國(guó)推廣的重大價(jià)值”。
還權(quán)賦能扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在農(nóng)村，基礎(chǔ)也在農(nóng)村。
市場(chǎng)體制的二元分割，加之大量農(nóng)村富余人口必須向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新形勢(shì)下，由于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不清晰不完整，農(nóng)民盡管擁有土地、房屋等大量資產(chǎn)，卻難以轉(zhuǎn)化為發(fā)展的資本，常常處于用不好也放不下的尷尬境地。
“不解決好產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，就激活不了農(nóng)村發(fā)展的活力和動(dòng)力，就形成不了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局�！边@是成都上下一致的共識(shí)。要從根本上解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，必須讓農(nóng)民享有與城市居民同等的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)。
為解決這一關(guān)鍵性難題，成都市委2008年初出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改善完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(jiàn)(試行)》，啟動(dòng)以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，目標(biāo)是建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。
都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村作為全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革首個(gè)試點(diǎn)村，率先開始為農(nóng)村土地、房屋確權(quán)頒證。一開始，各級(jí)干部疑慮重重：這項(xiàng)工作事關(guān)每家每戶的切身利益，直接觸及農(nóng)村土地上長(zhǎng)久以來(lái)因缺乏合理產(chǎn)權(quán)安排而積累的各類矛盾。能不能順利推進(jìn)？最初的疑慮很快被打消。
鶴鳴村的村民在黨支部引導(dǎo)下組成了村民議事會(huì)，自主協(xié)調(diào)解決了確權(quán)過(guò)程中的各種矛盾。而面對(duì)確權(quán)需要統(tǒng)計(jì)的大量數(shù)據(jù)(90多個(gè)類別，戶均200余項(xiàng))和復(fù)雜的實(shí)地勘測(cè)工作，干部和村民們一起想出了一個(gè)簡(jiǎn)便易行的辦法：將每戶土地挨次排列繪制在一起，入戶調(diào)查時(shí)帶著圖現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量核準(zhǔn)，就在圖上直接標(biāo)明土地面積、類型、權(quán)屬等基本情況，出現(xiàn)矛盾，則由議事會(huì)協(xié)調(diào)解決，達(dá)成一致后，再由農(nóng)戶簽名捺指印確認(rèn)，從而形成了一張一目了然又清晰準(zhǔn)確的“魚鱗圖”。用這個(gè)辦法，不但工作量大幅減少，絕大多數(shù)長(zhǎng)年積累在土地上的矛盾也都得到了妥善解決。
村民議事和“魚鱗圖”這兩項(xiàng)創(chuàng)造，彰顯了農(nóng)民的智慧和能力：只要農(nóng)民有積極性，不管看起來(lái)多么復(fù)雜的問(wèn)題，都能由他們自主解決好。村民議事機(jī)制很快在全市得到推廣，成為成都農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)的有機(jī)組成部分；“魚鱗圖”經(jīng)過(guò)完善和提升，也成為成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中普遍應(yīng)用的技術(shù)手段，并為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)群眾財(cái)產(chǎn)狀況的信息化管理奠定了重要基礎(chǔ)。
兩年多來(lái)，成都堅(jiān)持在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中確“實(shí)”權(quán)、頒“鐵”證，嚴(yán)格要求確權(quán)以實(shí)測(cè)面積為基礎(chǔ)，切實(shí)做到實(shí)測(cè)與臺(tái)賬、權(quán)證、耕地保護(hù)合同記載及耕保基金發(fā)放面積“五個(gè)一致”，系統(tǒng)厘清土地、房屋財(cái)產(chǎn)關(guān)系。經(jīng)過(guò)大量艱苦細(xì)致的工作，目前，全市2661個(gè)村，35857個(gè)組集體經(jīng)濟(jì)組織、212萬(wàn)戶農(nóng)戶、485萬(wàn)宗農(nóng)民承包地、宅基地、房屋等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作已基本完成。這也意味著成都?xì)v史上第一次全面、真實(shí)地摸清了農(nóng)村的“家底”。
長(zhǎng)期研究“三農(nóng)”問(wèn)題的社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝由衷地感慨：“成都做了一件了不起的事情”。
確權(quán)頒證過(guò)程中，新的探索也在萌動(dòng)。以雙流縣興隆鎮(zhèn)瓦窯村為代表的一批村組，在村民充分自主協(xié)商的基礎(chǔ)上，率先進(jìn)行了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)“長(zhǎng)久不變”的探索，為進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、深化農(nóng)村改革發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。
在5?12災(zāi)后重建中，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成果在此時(shí)發(fā)揮出重要的作用。依據(jù)國(guó)家災(zāi)后重建政策，都江堰等地的受災(zāi)農(nóng)戶拿出建房節(jié)約的部分宅基地的使用權(quán)引入社會(huì)資金實(shí)施聯(lián)建，不但為自家住房重建籌集了資金，也為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和持續(xù)增收奠定了基礎(chǔ)。災(zāi)區(qū)不具備聯(lián)建條件的很多地方，在確權(quán)頒證基礎(chǔ)上，利用土地綜合整治政策，引導(dǎo)農(nóng)戶按規(guī)劃集中建房居住，通過(guò)將節(jié)余的集體建設(shè)用地掛鉤使用籌集了大量急需資金，大大加快了重建步伐。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，喚醒了大量“沉睡”的農(nóng)村資產(chǎn)，廣大農(nóng)村煥發(fā)出蓬勃生機(jī)。從成都的實(shí)踐中不難看出，按照十七屆三中全會(huì)《決定》精神，落實(shí)好農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不但為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)奠定了基礎(chǔ)，有利于將擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式落到實(shí)處，更重要的是，農(nóng)民從此能夠充分借助自身的力量實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的大量復(fù)雜問(wèn)題如何處理？村級(jí)公共服務(wù)改革中的每年20萬(wàn)元怎么花？成都以此為契機(jī)和突破口，深化基層民主政治建設(shè)，按照“充分尊重群眾意愿、深入做好群眾工作、維護(hù)群眾合法權(quán)益”的原則，采取“有錢辦事”與“民主議事”有機(jī)結(jié)合的方式，探索構(gòu)建新型村級(jí)治理機(jī)制，由群眾民主決定基層事務(wù)。
按照“三分離、兩完善、一改進(jìn)”的思路(村級(jí)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會(huì)職能與經(jīng)濟(jì)職能分離、政府職能與自治職能分離和完善農(nóng)村公共服務(wù)體系、完善集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，改進(jìn)農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式)。從2008年開始，在所有村和涉農(nóng)社區(qū)由農(nóng)民直選成立“議事會(huì)”，構(gòu)建起了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會(huì)決策、村委會(huì)執(zhí)行、其它經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織廣泛參與的新型村級(jí)治理機(jī)制。村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理20萬(wàn)元/年的專項(xiàng)資金使用完全由村民民主議定、民主決策、民主監(jiān)督。
“代民做主”向“群眾自主”的轉(zhuǎn)變，使基層大量深層次矛盾、歷史遺留問(wèn)題得以妥善解決，有效調(diào)動(dòng)了群眾改革積極性，推動(dòng)了改革，強(qiáng)化了基層政權(quán)。