審計(jì)署近日發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告顯示，京滬高鐵建設(shè)中存在招投標(biāo)不合規(guī)、資金和財(cái)務(wù)管理不嚴(yán)格、執(zhí)行制度不到位等問題，其中，招投標(biāo)違規(guī)涉及資金高達(dá)49.36億元。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪的專家認(rèn)為，京滬高鐵招投標(biāo)暴露出的問題值得深思，權(quán)力制衡機(jī)制缺失、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置不合理、法律制度不夠健全、對違法行為的懲罰力度不夠嚴(yán)厲等都是導(dǎo)致近年來工程招投標(biāo)腐敗案件頻發(fā)的重要原因，因此，應(yīng)從多方面著手完善現(xiàn)有體制。
京滬高鐵工程招投標(biāo)違規(guī)
根據(jù)審計(jì)結(jié)果公告，南京大勝關(guān)長江大橋工程土建及監(jiān)理1標(biāo)、京滬高鐵咨詢業(yè)務(wù)、南京南站應(yīng)急工程土建及監(jiān)理1標(biāo)的招標(biāo)時(shí)間分別為2006年7月、2007年12月、2008年12月，但中鐵大橋局、中鐵十三局、鐵科院(北京)工程咨詢有限公司等中標(biāo)單位在此前的2006年3月、2006年2月、2008年3月就已分別進(jìn)場開始工作，涉及合同金額44.46億元。
此外，2009年6月，鐵道部工程設(shè)計(jì)鑒定中心發(fā)布準(zhǔn)入鐵路客站裝修裝飾和幕墻工程施工企業(yè)名錄后，京滬公司在曲阜東、常州北等站房工程招標(biāo)中與名錄內(nèi)中鐵建工集團(tuán)有限公司、中鐵建設(shè)集團(tuán)有限公司2家企業(yè)簽訂站房裝修裝飾工程合同6份，排斥了潛在投標(biāo)人，涉及金額4.9億元。
審計(jì)指出上述問題后，京滬公司表示將進(jìn)一步完善相關(guān)管理制度，在今后的招投標(biāo)工作中嚴(yán)格做到依法合規(guī)；同時(shí)，鐵道部將進(jìn)一步開放鐵路建設(shè)市場，建立信用評價(jià)動態(tài)管理制度，鼓勵(lì)更多企業(yè)參與鐵路建設(shè)。
“從披露的問題來看，合同金額44.46億元的項(xiàng)目雖然是通過‘招標(biāo)采購’的方式進(jìn)行的，但實(shí)際上都屬于‘陰陽合同’或稱‘黑白合同’，表面上是公開招標(biāo)采購達(dá)成的，而實(shí)際上則是通過暗箱操作的方式進(jìn)行的。”北京遼海律師事務(wù)所主任、高級律師谷遼海接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪時(shí)分析說，因?yàn)樵诓少徣诉�沒有開始招標(biāo)采購之前，采購部門已經(jīng)有了感興趣的施工單位(即“中標(biāo)供應(yīng)商”)進(jìn)場開始工作。
谷遼海表示，在所有投標(biāo)供應(yīng)商參與之前，采購部門(“建設(shè)單位”)與“中標(biāo)供應(yīng)商”實(shí)際上私下里均已經(jīng)達(dá)成了“合作協(xié)議”(“黑合同”)，而通過招標(biāo)采購方式所達(dá)的“中標(biāo)合同”(“白合同”)，僅僅只是為了欺騙所有參與供應(yīng)商和政府相關(guān)部門�；诖耍^的中標(biāo)供應(yīng)商中鐵大橋局、中鐵十三局等單位，實(shí)際上并非通過公平公正、公開透明的方式勝出的。名義上的“公開招標(biāo)”，其實(shí)質(zhì)就是規(guī)避法律的行為。
谷遼海進(jìn)一步分析說，由于雙方的合同不是通過競爭的方式達(dá)成的，合同金額不是在公平競爭的環(huán)境下形成的，沒有真實(shí)、客觀地接近市場價(jià)格。基于此，所涉及的合同金額44.46億元，根據(jù)行業(yè)潛規(guī)則，肯定有一些公共資金被利益關(guān)聯(lián)方侵吞了。
涉嫌構(gòu)成串通投標(biāo)罪
中銀律師事務(wù)所主任、中國招投標(biāo)協(xié)會理事趙曾海認(rèn)為，京滬高鐵工程“提前進(jìn)場開工”、所涉金額高達(dá)近50億元，這是一個(gè)令人觸目驚心的數(shù)字。根據(jù)我國法律規(guī)定，這種行為已經(jīng)涉嫌構(gòu)成串通投標(biāo)罪。
《刑法》第223條規(guī)定，串通投標(biāo)罪是指投標(biāo)者相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，或者投標(biāo)者與招標(biāo)者串通投標(biāo)，損害國家、集體、公民的合法權(quán)益，情節(jié)嚴(yán)重的行為。對于串通投標(biāo)罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，《最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第68條規(guī)定：投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，或者投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予追訴：損害招標(biāo)人、投標(biāo)人或者國家、集體、公民的合法利益，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在五十萬元以上的；對其他投標(biāo)人、招標(biāo)人等投標(biāo)活動的參加人采取威脅、欺騙等非法手段的；雖未達(dá)到上述數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但因串通投標(biāo)，受過行政處罰二次以上，又串通投標(biāo)的。
“可見，京滬高鐵建設(shè)過程中出現(xiàn)的‘提前進(jìn)場開工’和‘串標(biāo)排斥潛在投標(biāo)人’的行為完全符合串通投標(biāo)罪的法定構(gòu)成要件�！壁w曾海說。
至于對本事件中違規(guī)方的處罰，《招標(biāo)投標(biāo)法》第63條規(guī)定：“對招標(biāo)投標(biāo)活動依法負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、濫用職權(quán)或者玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分�！币虼�，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對本案中負(fù)有直接責(zé)任的國家機(jī)關(guān)人員給予行政處分，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)處理；若構(gòu)成犯罪，法院可以依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金，對于構(gòu)成違規(guī)投標(biāo)人也可判處罰金。
不過，谷遼海認(rèn)為，我國現(xiàn)行立法對串標(biāo)方面的犯罪還沒有引起足夠的重視，而實(shí)踐中對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員真正被追究刑事責(zé)任并不多見。
趙曾海提醒，工程招投標(biāo)領(lǐng)域問題的出現(xiàn)不僅給國家和人民利益造成了巨大損失，也嚴(yán)重影響到政府部門的社會公信力，并對公平競爭的市場秩序造成嚴(yán)重干擾�？梢哉f，在目前的建設(shè)工程中，通過變相操作從項(xiàng)目資金中分肥似乎已經(jīng)成為常態(tài)，招標(biāo)程序變成權(quán)力尋租的一塊遮羞布，這種現(xiàn)象帶來的負(fù)面影響不容忽視。
需多管齊下完善現(xiàn)有體制
專家普遍認(rèn)為，京滬高鐵招投標(biāo)暴露出的問題值得深思。中國社科院法學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)法研究室金善明博士認(rèn)為，應(yīng)對工程招投標(biāo)“加強(qiáng)監(jiān)督，使決策和執(zhí)行過程公開透明，而不只是事后的曝光和批評�！�
而在趙曾�？磥�，近來工程招投標(biāo)事件頻發(fā)的主要原因包括權(quán)力制衡機(jī)制缺失、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置不合理、法律制度不夠健全、對違法行為的懲罰力度不夠嚴(yán)厲等。
“目前，在招投標(biāo)市場中，一些行業(yè)和部門既是政策的制定者，又是資金的安排者，也是代理機(jī)構(gòu)的遴選者，還是許多項(xiàng)目的招標(biāo)人，同時(shí)又是部分投標(biāo)人的領(lǐng)導(dǎo)者，招標(biāo)工作的仲裁者，集決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力于一體，極易在市場經(jīng)濟(jì)中引發(fā)權(quán)錢交易的腐敗行為。”趙曾海告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者。
趙曾海表示，在監(jiān)管方面，目前對招投標(biāo)領(lǐng)域的行政監(jiān)管模式仍按照行業(yè)屬性由各系統(tǒng)的行政主管部門分頭監(jiān)管。這種模式缺少一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，招標(biāo)采購主體與執(zhí)法監(jiān)督主體混同。
不僅如此，法律制度也不夠健全。“涉及工程建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)行法律法規(guī)存在‘三多三少’的問題，即原則規(guī)定多、具體細(xì)則少，禁止規(guī)定多、配套罰則少，部門規(guī)定多、適用規(guī)范少�！壁w曾海說，有些制度設(shè)計(jì)過于粗疏，故而出現(xiàn)漏洞，有空可鉆；有些制度本身嚴(yán)密，可惜缺乏配套制度。
“我國目前鐵路系統(tǒng)的政府采購，基本上還沒有納入《政府采購法》的管轄體系。在《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》雙軌制運(yùn)行的情況下，對于同樣使用公共資金進(jìn)行采購的，究竟適用哪部法律，人們往往會無所適從�！惫冗|海說，比如采購信息披露、供應(yīng)商資格審查、采購監(jiān)管程序、權(quán)利救濟(jì)途徑等方面，適用不同法律，通常會得出不同的結(jié)果。在兩部法律存在諸多盲點(diǎn)的情況下，往往給暗箱操作的部門和相關(guān)人員提供了更多的靈活空間。現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》所建立的招標(biāo)采購機(jī)制，所存在的最大問題是沒有建立起統(tǒng)一、有效、獨(dú)立的第三監(jiān)督體系，也沒有形成有效的供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。
此外，趙曾海認(rèn)為，對違法行為的懲罰力度不夠嚴(yán)厲。串通投標(biāo)行為違法成本低，高利潤回報(bào)與串通投標(biāo)違規(guī)低成本之間有較大的反差，導(dǎo)致許多單位和個(gè)人鋌而走險(xiǎn)。
在他看來，為了更好地防范和應(yīng)對上述問題，必須從多方面著手完善現(xiàn)有體制。首先，應(yīng)在管理體制上建立權(quán)力的制衡機(jī)制。通過大膽改革創(chuàng)新，將招投標(biāo)行政監(jiān)督管理職責(zé)賦予一個(gè)沒有部門和行業(yè)利益，具有相對獨(dú)立性、權(quán)威性的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立創(chuàng)新型的招投標(biāo)市場綜合監(jiān)管體系，從源頭上構(gòu)筑預(yù)防腐敗的有效機(jī)制。另外，應(yīng)解決招投標(biāo)交易活動中的信息不對稱問題，建立完善的招投標(biāo)信息公開披露制度，嚴(yán)格信息公開程序、內(nèi)容、范圍及時(shí)限，確保招投標(biāo)各環(huán)節(jié)信息公開透明；建立統(tǒng)一的招投標(biāo)管理制度，制定統(tǒng)一的運(yùn)作規(guī)則，消除容易滋生腐敗的關(guān)節(jié)點(diǎn)。此外，還應(yīng)提高招投標(biāo)腐敗的成本和風(fēng)險(xiǎn)并加強(qiáng)社會監(jiān)督，可參照重大項(xiàng)目審計(jì)模式，委托社會專業(yè)機(jī)構(gòu)對招投標(biāo)的全過程進(jìn)行客觀、獨(dú)立的第三方監(jiān)督。