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王錫鋅，北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)，北京大學(xué)憲法行政法研究中心副主任，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主任。
對(duì)話背景
《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)自2008年5月1日實(shí)施至今即將滿3年。3年來(lái)，從各級(jí)政府“曬賬本”到近日科技部率先公開(kāi)“三公”預(yù)算經(jīng)費(fèi)，從學(xué)者申請(qǐng)公開(kāi)首都機(jī)場(chǎng)高速路收費(fèi)情況到律師申請(qǐng)公開(kāi)北京市公車(chē)數(shù)量，每一個(gè)和政府信息公開(kāi)相關(guān)的事件都會(huì)引起高度關(guān)注。
2008年，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心開(kāi)通了全國(guó)首個(gè)“政府信息公開(kāi)咨詢熱線”，3年來(lái)，該中心每年定期開(kāi)展“政府信息公開(kāi)年度指數(shù)”的測(cè)評(píng)項(xiàng)目。近日，中國(guó)青年報(bào)記者對(duì)王錫鋅進(jìn)行了專(zhuān)訪。
“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”已成共識(shí)
中國(guó)青年報(bào)：《條例》出臺(tái)時(shí)，曾有學(xué)者評(píng)價(jià)我國(guó)的政府信息公開(kāi)立法是“十年破冰”。那么，“破冰”之后的3年里，《條例》的實(shí)施給各級(jí)政府帶來(lái)了哪些變化？
王錫鋅：《條例》的實(shí)施使政府在信息公開(kāi)的觀念上、配套制度的建設(shè)上都發(fā)生了很大變化。《條例》起草過(guò)程中，我曾經(jīng)參加了一些討論，當(dāng)時(shí)有學(xué)者提出了一個(gè)立法理念：政府信息是屬于全民的財(cái)產(chǎn)，除了保密的之外，原則上都要由公眾來(lái)分享，也就是“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，最終這句話沒(méi)有寫(xiě)進(jìn)《條例》，但是國(guó)務(wù)院法制辦在對(duì)《條例》的解釋中，明確提出這是政府信息公開(kāi)的原則。更重要的是，溫家寶總理在幾次重要場(chǎng)合，比如去年全國(guó)依法行政工作會(huì)議上，明確指出政府信息要堅(jiān)持以公開(kāi)為原則。毫無(wú)疑問(wèn)，這都與《條例》實(shí)施3年來(lái)的實(shí)踐有密切聯(lián)系，除了紙面上、口頭上對(duì)這一原則的承認(rèn)，原來(lái)由于傳統(tǒng)的官僚文化、封閉思維而被保密的信息，3年中，也逐步得到了公開(kāi)。
中國(guó)青年報(bào)：《條例》規(guī)定了主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)兩種政府信息公開(kāi)渠道，但是我們看到，《條例》要求主動(dòng)公開(kāi)的內(nèi)容，經(jīng)常是應(yīng)公眾的申請(qǐng)才公開(kāi)，比如2009年廣州市政府部門(mén)“曬賬本”和國(guó)務(wù)院各部門(mén)公開(kāi)年度預(yù)算，此時(shí)《條例》已經(jīng)實(shí)施了一年多，您如何看待這一問(wèn)題？
王錫鋅：政府“曬賬本”就像交作業(yè)，即使作業(yè)交遲了，比起沒(méi)有做要強(qiáng)。比如財(cái)政信息之前沒(méi)有公開(kāi)，2009年中央和地方有不少政府部門(mén)
“曬賬本”，公眾不滿意可以理解。這不是公開(kāi)做得好不好的問(wèn)題，而是預(yù)算編制做得好不好的問(wèn)題。正因?yàn)椤皶瘛背鰜?lái)了，才讓財(cái)政部門(mén)發(fā)現(xiàn)預(yù)算這么粗放，反過(guò)來(lái)推動(dòng)預(yù)算體制的改進(jìn)。
“主動(dòng)公開(kāi)”的監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)
中國(guó)青年報(bào)：各級(jí)政府在信息公開(kāi)方面有哪些突出的問(wèn)題值得反思？
王錫鋅：最大的問(wèn)題就是政府“主動(dòng)公開(kāi)不主動(dòng)”，原本應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)的信息，變成需要公眾去“申請(qǐng)公開(kāi)”。比如，公眾關(guān)心的“三公”消費(fèi)信息、征地、拆遷補(bǔ)償條件和標(biāo)準(zhǔn)，還有一些涉及公眾切身利益的收費(fèi)信息等，凡是與公眾利益密切相關(guān)的、公眾關(guān)心的，本來(lái)都應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)。
前不久，有位律師申請(qǐng)公開(kāi)北京市的公車(chē)數(shù)量，北京市財(cái)政局相關(guān)負(fù)責(zé)人在公開(kāi)后表示，此類(lèi)信息只是對(duì)申請(qǐng)人公開(kāi)，誰(shuí)來(lái)申請(qǐng)就告訴誰(shuí)，但其實(shí)這應(yīng)該是主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，“主動(dòng)公開(kāi)不主動(dòng)”表現(xiàn)出政府在信息公開(kāi)上有抵觸。公開(kāi)之后，政府是要受監(jiān)督的。
中國(guó)青年報(bào)：出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因有哪些？是不是缺少監(jiān)督和責(zé)任追究制度，政府才不那么“當(dāng)回事兒”？
王錫鋅：主動(dòng)公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行很弱，甚至可以說(shuō)形同虛設(shè)。《條例》規(guī)定了很多公開(kāi)主體的義務(wù)、職責(zé)，但是責(zé)任追究機(jī)制過(guò)于“溫柔”。
如果政府就是不公開(kāi)《條例》規(guī)定的信息，怎么對(duì)其進(jìn)行處理？公民可以去舉報(bào)，監(jiān)察部門(mén)可以去監(jiān)察。然而，到目前為止，對(duì)照《條例》規(guī)定，有很多應(yīng)該重點(diǎn)公開(kāi)的信息沒(méi)有公開(kāi)，但是迄今為止，有哪一起公民舉報(bào)的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)去監(jiān)察了？2009年，《條例》實(shí)施后的第一年，按照《條例》規(guī)定，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)該在3月30日之前公布首個(gè)政府信息公開(kāi)年報(bào)，然而，幾十個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)中，按時(shí)公布年報(bào)的屈指可數(shù)。盡管規(guī)定了責(zé)任機(jī)制，但有沒(méi)有運(yùn)行起來(lái)？假設(shè)這個(gè)問(wèn)題得不到解決，規(guī)定的這些責(zé)任機(jī)制又如何讓公眾相信它的實(shí)際效用？
“申請(qǐng)公開(kāi)”遭遇阻力
中國(guó)青年報(bào)：除了主動(dòng)公開(kāi)，《條例》還賦予公民有向政府部門(mén)申請(qǐng)信息公開(kāi)的權(quán)利，但是我們看到，從2008年您與北京大學(xué)其他兩位法學(xué)教授要求公開(kāi)首都機(jī)場(chǎng)高速路收費(fèi)情況，到上海律師嚴(yán)義明向國(guó)家發(fā)改委申請(qǐng)公開(kāi)4萬(wàn)億投資具體去向，“申請(qǐng)公開(kāi)”這條路似乎并不好走。
王錫鋅：“申請(qǐng)公開(kāi)”為公眾提供了非常好的平臺(tái)，公民行使表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提是知情，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，《條例》的制度建設(shè)，充實(shí)了公眾的知情權(quán)，增強(qiáng)了公眾參與公共生活的行動(dòng)能力。很多例子表明，政府信息公開(kāi)除了自上而下的推動(dòng)之外，很多是民眾自發(fā)的自下而上推動(dòng)。
我們當(dāng)時(shí)申請(qǐng)公開(kāi)首都機(jī)場(chǎng)高速公路的收費(fèi)問(wèn)題是想作為一個(gè)測(cè)試性的個(gè)案，在當(dāng)時(shí)媒體和公眾的高度關(guān)注下，北京市發(fā)改委、北京市交通委提供了我們申請(qǐng)的一些信息，貸款修路貸了多少錢(qián)、修建的成本、收費(fèi)的信息都告訴我們了。收費(fèi)公路分為政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路，按照《收費(fèi)公路收費(fèi)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，首都機(jī)場(chǎng)高速路的收費(fèi)至少在形式上是合法的，但我們當(dāng)時(shí)是想通過(guò)獲取信息來(lái)向公眾公開(kāi)首都機(jī)場(chǎng)高速路在獲取暴利。經(jīng)營(yíng)性公路可以獲取合理收益，什么叫合理收益？誰(shuí)來(lái)界定？如果超過(guò)合理收益后該怎么辦？這些問(wèn)題的解決不是信息公開(kāi)的問(wèn)題，涉及收費(fèi)公路的管理。此事之后，機(jī)場(chǎng)高速路天竺和楊林大道兩個(gè)收費(fèi)站進(jìn)行單向收費(fèi)，收費(fèi)實(shí)際上減少了，監(jiān)督還是產(chǎn)生了效果。雖然不太“美滿”，但這表明信息公開(kāi)還是能解決一定問(wèn)題。
但不可否認(rèn)的是，申請(qǐng)公開(kāi)政府信息，的確還存在很大阻力。
中國(guó)青年報(bào)：這些阻力主要有哪些？
王錫鋅：《條例》規(guī)定的“申請(qǐng)公開(kāi)”的“門(mén)檻”不合理，而且在對(duì)申請(qǐng)信息公開(kāi)的處理上，作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)有較大的裁量權(quán)。
《條例》規(guī)定，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息�！叭枰痹瓌t，到底是不是一種申請(qǐng)人的資格？如果申請(qǐng)的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)要求申請(qǐng)人說(shuō)明申請(qǐng)目的，僅僅是形式上的要求，就不會(huì)有問(wèn)題，但是如果變成了申請(qǐng)人的資格，就會(huì)有非常嚴(yán)重的問(wèn)題，實(shí)際上限制了公民獲取政府信息的權(quán)利。
目前，政府部門(mén)對(duì)申請(qǐng)人所作的回應(yīng)有幾種：可以提供信息、拒絕提供信息、表示信息不存在和信息不屬于本部門(mén)掌握。假設(shè)申請(qǐng)人認(rèn)為信息一定存在，只是政府部門(mén)不提供，那在法律上需要明確，比如，舉證責(zé)任應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？我曾經(jīng)看過(guò)一些地方政府的信息公開(kāi)年報(bào)，“信息不存在”所占比例相當(dāng)高。但為什么“不存在”，政府部門(mén)在中間該承擔(dān)什么責(zé)任，目前都不清楚。
中國(guó)青年報(bào)：《條例》規(guī)定，申請(qǐng)人被拒絕后，可以向法院提起行政訴訟，但過(guò)去三年里，司法救濟(jì)的大門(mén)對(duì)申請(qǐng)人基本是關(guān)閉的，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》的司法解釋遲遲不出臺(tái)，這些問(wèn)題應(yīng)該如何解決？
王錫鋅：過(guò)去3年，公眾在申請(qǐng)政府信息公開(kāi)時(shí)，基本上是“一個(gè)人在戰(zhàn)斗”，司法救濟(jì)相對(duì)滯后，讓公民的權(quán)利在“裸奔”。法院對(duì)公民知情權(quán)的保障非常差，有司法體制的原因、有保密和信息公開(kāi)法律沖突的原因，也有技術(shù)的原因。比如，申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開(kāi)，但被以“信息不存在”的理由回應(yīng)，申請(qǐng)人將行政機(jī)關(guān)告上法庭，法庭該如何審理？所以，針對(duì)政府信息公開(kāi)這一新領(lǐng)域，需要發(fā)展出新的司法審查技術(shù)，不僅僅是針對(duì)“信息不存在”的情況，還涉及“保密信息”的審查。如果行政機(jī)關(guān)以“保密”為由拒絕提供給申請(qǐng)人相關(guān)信息，申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟后，法院應(yīng)不應(yīng)該受理，受理后如何進(jìn)行審理？法官能否審閱行政機(jī)關(guān)所說(shuō)屬于保密范圍的內(nèi)容？這些問(wèn)題都需要解決。
厘清公開(kāi)和保密的關(guān)系很關(guān)鍵
中國(guó)青年報(bào)：有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，做好政府信息公開(kāi)的關(guān)鍵就是處理好公開(kāi)和保密的關(guān)系，這一問(wèn)題處理好了嗎？
王錫鋅：公開(kāi)和保密的關(guān)系尚未得到充分厘清是政府信息公開(kāi)面臨的最大約束。在制度上，保密范圍的界定過(guò)于原則和籠統(tǒng)；在定密的操作過(guò)程中，主觀的裁量權(quán)和空間過(guò)大；對(duì)定密行為的司法審查也遇到了“尷尬”。這三種因素導(dǎo)致“秘密”的范圍可能會(huì)比較大，而且存在較大的彈性。
任何一個(gè)政府信息公開(kāi)制度中，其核心就是界定保密的范圍，假設(shè)國(guó)家秘密的范圍過(guò)于寬泛，或者判定的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于原則、抽象，就有可能導(dǎo)致秘密的范圍過(guò)大，而且可能是彈性的。修改后《保密法》里的定秘標(biāo)準(zhǔn)還是比較原則和抽象，比如國(guó)家秘密中有一項(xiàng)為：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)，這如何界定？如果我當(dāng)保密審查員，我不知道如何定密，除非看到更具體的標(biāo)準(zhǔn)。