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海島生態(tài)遠(yuǎn)比陸地脆弱，海島環(huán)境的破壞承受能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于大陸。為使中國無居民海島得到科學(xué)合理地開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境免遭破壞，國家要求單位和個人提出用島申請后，須對擬開發(fā)的海島編制詳細(xì)的開發(fā)利用具體方案，在專家論證認(rèn)可后，并經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)后，方可取得無居民海島使用權(quán)。
無序開發(fā)曾使約800海島消失
實際上，在2010年3月1日國家《海島保護(hù)法》正式實施之前，無居民海島的開發(fā)利用始終缺少法律依據(jù)，形式“比較粗放”。
據(jù)國家海洋局此前進(jìn)行的調(diào)查，隨著圍填海的興起以及港口、城市建設(shè)的不斷發(fā)展，我國海岸帶自然岸線逐年減少，人工岸線不斷增加。
在我國海島開發(fā)利用過程中，存在著無序、粗放式開發(fā)，以及由人類開發(fā)活動（圍填海、挖沙、炸島）導(dǎo)致海島消失等問題，據(jù)不完全統(tǒng)計，從上世紀(jì)80年代至今，有約800個海島消失。一些具有很高國防、資源和生態(tài)價值的海島遭受破壞。
研究人士披露，在《海島保護(hù)法》生效前，無居民海島“基本上誰都可以上去”，“開發(fā)之前項目認(rèn)證不用做”，部分無居民島“破壞得比較嚴(yán)重”，而部分資源比較豐富的島嶼上，“亂開采的現(xiàn)象則比較嚴(yán)重”。
在一些地方，多個行業(yè)管理部門以及少數(shù)的縣、鎮(zhèn)政府和村委會都在或多或少地審批無居民海島的開發(fā)利用。這種多頭管理使無居民海島的生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞。如炸島炸礁、填海連島、采石挖砂、亂圍亂墾等活動大規(guī)模改變了海島地形、地貌，甚至造成部分海島滅失；在海島上傾倒垃圾和有害廢物，采挖珊瑚礁，濫捕、濫采海島珍稀生物資源等活動也屢禁不止。
寧波無人島不少成“爛尾”
從2003年開始，寧波對無居民海島放寬政策，部分無居民海島面向社會進(jìn)行了開發(fā)。但開發(fā)中發(fā)現(xiàn)，一些地方為了增加財政收入，隨意租賃島嶼，使一些珍稀物種和候鳥遷徙地遭到破壞。同時，不少投資主體對開發(fā)的困難估計不足，盲目上馬的工程因后續(xù)資金緊張擱置，出現(xiàn)“爛尾”。
2005年1月1日，寧波市制訂《寧波市無居民海島管理條例》，這是國內(nèi)首個有關(guān)無人島開發(fā)使用的地方法規(guī)。2005年4月5日，浙江省政府發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)無居民海島管理工作的通知》，要求加強(qiáng)管理，保護(hù)無居民海島自然資源和生態(tài)環(huán)境；并明確今后無居民海島開發(fā)利用項目應(yīng)向縣級政府申請，經(jīng)市級政府審核同意后報省政府批準(zhǔn)，將無人島開發(fā)利用審批權(quán)由縣(市、區(qū))級提升到省級。
啟動無人島名錄就是為了加強(qiáng)保護(hù)
國家海洋局海島管理辦公室主任呂彩霞表示，無居民海島開發(fā)將實行“保護(hù)優(yōu)先、適度利用”的原則。首先，開發(fā)利用項目應(yīng)符合海島保護(hù)規(guī)劃，其次，必須依法編制開發(fā)利用具體方案，對垃圾、污水等的處理、保護(hù)海島的措施進(jìn)行充分論證后才可以進(jìn)行開發(fā)利用。
另外，《海島保護(hù)法》規(guī)定，國務(wù)院海洋主管部門對無居民海島實行統(tǒng)一開發(fā)、建設(shè)、保護(hù)和管理，創(chuàng)新了無居民海島集中統(tǒng)一管理體制。
也就是說，大陸上現(xiàn)行的土地、森林、環(huán)保等部門管理不再延伸到無居民海島上，避免了職責(zé)交叉、條塊分割、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。
據(jù)介紹，為確保無居民海島得到有效保護(hù)，國家海洋局實行了單島保護(hù)規(guī)劃制度，凡納入首批名錄中的無居民海島，實行一島一規(guī)劃的原則，做到“因島制宜”。
國家海洋局正在建設(shè)海島動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)，由船舶、飛機(jī)、衛(wèi)星組成立體海島及其周邊海域的監(jiān)視監(jiān)測體系。國家、省、市、縣四級海監(jiān)隊伍還建立了定期和不定期的對海島檢查制度，能夠有效發(fā)現(xiàn)違法行為并給予糾正和查處。
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