對央企而言，大規(guī)模參建保障房，究竟是一個燙手山芋，還是一輪新的機遇？
5月初，國資委在網(wǎng)站上掛出通知，要求央企積極參與保障房的開發(fā)建設。“中央政府承諾今年建設1000萬套保障房，實現(xiàn)難度很大�！币晃唤咏〗ú康娜耸扛嬖V財新《新世紀》記者，今年保障房建設任務下得“太猛、太大”，各地開工和資金情況均不樂觀，正因如此，中央高層早有意推動央企進保障房。
經(jīng)過一段時間的探討和摸索，曾糾結(jié)于責任與盈利之間的央企，對保障房的態(tài)度也有了微妙的變化。在保障房的“大棒”下，銀行也放松了銀根，這對央企是大誘惑——以保障房來撬動貸款，可以滾動開發(fā)其他類型的商業(yè)項目。國資委在下發(fā)給央企的文件中已指明方向，“要抓住各地在保障性住房土地供應、投資補助、財政貼息、融資、稅費等方面出臺優(yōu)惠政策的機會，將保障性住房與商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)有機結(jié)合起來�！�
誘惑不止于此。對央企而言，在棚改、舊改、拆遷安置、單位自建房等各類住房都被納入到保障房的范疇之后，可能帶來一輪新的資源分配與調(diào)整機遇。每家央企、國企幾乎都坐擁很多工業(yè)、倉儲或科研用地的土地資源，一旦這些自有土地借保障房之名“盤活”成住宅用地，其效應就不可估量，即使只有十分之一最后變成商業(yè)性的住宅用地。不過，伴隨而來的將是管理流程、投資風險、分配機制等一連串復雜問題。
借保障房撬動信貸
五礦置業(yè)有限公司總經(jīng)理田景崎向財新《新世紀》記者證實，早在3月份國務院就曾召開會議研討保障房建設問題，住建部、國土部、國資委、財政部等相關部委以及多家大型央企均有列席。其后，住建部和國資委還分別召集地產(chǎn)主業(yè)央企開會，要求央企積極參與保障房建設。
一些央企在3月底就收到了這份名為《關于積極參與保障性住房開發(fā)建設有關事項的通知》（下稱《通知》）的文件�！锻ㄖ芬螅嘘P央企要加強與地方政府的溝通，爭取支持，在地方政府的領導下，按照市場化運作方式，通過多種途徑參與保障房開發(fā)建設。
“大規(guī)模保障房建設肯定離不開央企，這既是社會責任，也是政治任務。”一位不愿具名的央企人士稱，目前在建保障房項目多以央企、國企為主。
經(jīng)過一段時間的探討和摸索，央企發(fā)現(xiàn)了更多源于保障房的機遇。比如，保障房“概念擴容”，棚改、舊改、拆遷安置、單位自建房等類型都被地方納入了保障房范疇，一些央企敏銳地發(fā)現(xiàn)了其中的新門道。
“棚改、舊改項目大部分實質(zhì)上還是商業(yè)開發(fā)，現(xiàn)在用保障房的概念來包裝、立項，能夠獲得優(yōu)惠政策支持�！比珖康禺a(chǎn)經(jīng)理人聯(lián)合會副秘書長陳寶存(博客)告訴財新《新世紀》記者，這種現(xiàn)象在各地非常普遍。由于商品房市場銷售低迷，一些開發(fā)商不愿亦無力在舊改、棚改項目上先期投入大量資金進行拆遷，因而很多舊改、棚改項目都陷入停頓。在這類項目上，央企也因資源優(yōu)勢而更具議價能力。
據(jù)知情人士透露，保利地產(chǎn)在3月底接到《通知》后，曾發(fā)函至19個城市申請參與保障房建設，目前處于洽談階段的有10個城市，其中大部分均為舊城改造項目。
以石家莊為例，保利地產(chǎn)在4月敲定了石家莊晉煤金石（原石家莊化肥廠）改造項目，土地規(guī)模超過800畝。其中，除了建設金華家園保障房項目，還有約四分之三的地塊可能用于商品房項目開發(fā)。“如果以保障房項目立項，比較容易爭取到信貸支持。四分之一比例的保障房信貸，完全可以通過分期滾動開發(fā)模式撬動整個項目�！鄙鲜鲋槿耸糠治龇Q。
事實上，國資委在下發(fā)至各央企的《通知》中也明確，“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)要抓住各地在保障性住房土地供應、投資補助、財政貼息、融資、稅費等方面出臺優(yōu)惠政策的機會，將保障性住房與商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)有機結(jié)合起來�！�
對此，田景崎表示，信貸政策對保障房的傾斜，對央企有著足夠的誘惑，“在信貸緊縮的背景下，誰能撬動銀行貸款，誰就能活得更好。說到底，房地產(chǎn)是資金和土地的游戲�！�
中國中冶在其年報中也明確房地產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃，以保障性住房開發(fā)帶動商業(yè)地產(chǎn)、商品住宅和土地一級開發(fā)業(yè)務，探索新的開發(fā)模式，提高投資回報率。
“中冶和中交等基建型央企，更可以大打保障房的牌，因為拆遷安置也納入保障概念，有助于他們的一級開發(fā)業(yè)務�！敝薪环康禺a(chǎn)集團內(nèi)部人士告訴財新《新世紀》記者，這有助于地方完成保障房的數(shù)字指標，也有利于企業(yè)與地方政府的談判。并且，還可以將拆遷安置的成本納入土地一級開發(fā)總體費用，在土地出讓時予以回收，以此保證投資收益。
更加隱蔽的路徑是土地資源的置換。據(jù)一位央企人士分析，按照目前的情形，地方政府確定沒有充足的財政資金配套，若要完成保障房建設任務，不管以何種形態(tài)呈現(xiàn)，依然跳不出“保障房與商品房用地捆綁配建”的方式。
“以往是商品房用地配建5%—15%保障房，以后可能是保障房配建商品房，用商品房的利潤來補貼支付保障房3%的利潤。”上述人士表示，或者是“以地養(yǎng)房”的模式操作，即委托開發(fā)商建成保障房項目后，定向低價向其出讓一定的商品房用地，用于保障房的移交回購。
一位不愿具名的某央企地產(chǎn)業(yè)務負責人也向財新《新世紀》記者證實，在央企與地方政府簽訂的很多框架性合作協(xié)議中，都有類似將保障房與其他商業(yè)項目變相“綁定”的條款，或作為招商引資項目給予優(yōu)惠——這已是業(yè)內(nèi)通行的“潛規(guī)則”。而且，地方政府更愿意與央企、國企合作，因為如此一來，即使低價轉(zhuǎn)讓土地被公開，地方官員也不會有“國有資產(chǎn)流失”之嫌。
盤活自有土地
更大的政策口子，開在了自有土地建設保障房上。國資委的《通知》雖對此并未提及，但央企對此顯然更為關注，特別是去年3月被要求退出房地產(chǎn)業(yè)的78家央企。目前，北京、廣州、陜西、河南、山西等地已經(jīng)公開表態(tài)或出臺相關政策，鼓勵企事業(yè)單位利用自有土地建設保障房。
“目前還在觀察政策，不清楚這個口子究竟能開多大�！蹦逞肫髢�(nèi)部人士表示，去年以來的“央企退房令”在執(zhí)行中難度極大，幾無操作可行性。該央企名列“78家”之內(nèi)，在二三線城市擁有大量舊工廠等土地資源。他認為，放出這么一條政策口子，除了配合國家的保障房建設大政方針外，很難說沒有為握有大量土地資源的央企解決出路的考慮，“這不失為一種階段性的思路”。
據(jù)公開資料，多個地方國企已紛紛“試水”。在廣州市發(fā)改委近日批復的2011年第一批保障性住房建設項目立項預安排中，廣州建筑集團、廣州地鐵、廣鐵集團等單位的自有土地保障房項目赫然在列。在北京，一些擁有大量工業(yè)、倉儲用地的國有企業(yè)，如首都農(nóng)業(yè)集團、京煤集團、北京住總等，也都在向北京市住房保障辦公室進行項目申報。
一般的操作路徑是，企事業(yè)單位向當?shù)亟ㄎ岢錾暾�，在符合土地利用�?guī)劃和城市總體規(guī)劃的前提下，可以將工業(yè)、倉儲、科研等用地依法變更為住宅用地，建設保障房。通常都會優(yōu)先解決本單位符合保障性住房條件的職工住房困難問題，剩余部分由當?shù)卣y(tǒng)籌分配給申請保障房且符合條件的居民。
但問題也隨之而來。在各地的鼓勵政策中，并未對企事業(yè)單位利用自有土地建保障房的資金籌措渠道、保障房類別、分配方式等實操程序進行明確。
“后果會非常亂�！敝袊恋乜睖y設計院副總工程師鄒曉云擔心，如果企事業(yè)單位用企業(yè)、行政資金建保障房，再以便宜價格賣給單位職工，實質(zhì)上就是福利分房；或者企事業(yè)單位以“團購”等方式變相集資建房，這些都背離了“保障房”的初衷。
關于單位自有用地建保障性住房的具體政策寥寥無幾。在2007年8月公布的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（24號文）中有規(guī)定，在符合城市規(guī)劃的前提下，經(jīng)城市人民政府批準的情況下，單位可利用自有土地進行集資合作建房，但僅限于距離城區(qū)較遠的獨立工礦企業(yè)和住房困難戶較多的企業(yè)。當時，建設部對這一條款解釋稱，將這種特殊的單位集資建房納入經(jīng)濟適用住房政策范疇進行管理。
再者，就是2010年各地在落實住建部等七部委下發(fā)的《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》時規(guī)定，住房困難職工較多的單位，在符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃的前提下，經(jīng)市、縣（市、區(qū)）政府批準，在依法辦理土地使用性質(zhì)變更手續(xù)后，可以利用自用土地建設公共租賃住房，納入當?shù)卣沧赓U住房管理后，優(yōu)先向本單位符合條件的職工出租，多余房源由政府統(tǒng)一調(diào)配，權(quán)屬不變。
“而現(xiàn)在地方政府在保障房指標壓力下，又放大了政策開口——之前是不允許工業(yè)性質(zhì)用地的。”中房集團內(nèi)部人士對財新《新世紀》記者分析稱，倘若央企以這種方式大規(guī)模參與保障房建設，將對整個住房市場帶來巨大影響，“相當于給目前推行的‘雙軌制’再加一軌�！�
上述“78家之一”央企人士甚至稱，僅78家央企的存量土地就不好估算，堪稱“天量”。恒天集團，中國電子，中國兵器，兵裝集團，各大航天、鋼鐵央企，在全國各地都有著大量的土地資源�！暗覀儸F(xiàn)在還沒有具體盤算手中的存量土地資源，再慎重看一看政策的走向�！�
“過去多年間，經(jīng)濟適用房的主要形式都是劃撥土地至各企事業(yè)單位進行集資建房，流入社會公開分配的極少。”陳寶存(博客)認為，央企利用自有土地建保障房，仍然逃不出經(jīng)適房的老路，成為部分群體的福利和特權(quán)者的專利。
陳寶存直言不諱地指出，從以往的經(jīng)驗和現(xiàn)有部分央企的做法來看，以經(jīng)適房的形式操作自有土地建設保障房的可能性非常大，央企可借此低價獲得受限產(chǎn)權(quán)，幾年后解禁入市賺得巨額差價。如果此類住房規(guī)模很大，將沖擊到現(xiàn)有的土地“招拍掛”政策和地方政府土地收入。
目前，住建部、國土部等相關部委對于企業(yè)利用自有用地建設保障房并未有相關規(guī)范。各地在政策的解釋和執(zhí)行上也千差萬別，在企事業(yè)單位自有用地建設的保障性住房的類型、產(chǎn)權(quán)所屬、資金籌措渠道、分配方式等諸多問題上，均無定議。財新《新世紀》記者曾就上述問題聯(lián)系了北京市住房保障辦公室，相關工作人員也未就此回應。
對此，鄒曉云建議，地方政府應該將央企自建保障房納入地方整體的保障房建設規(guī)劃，在用地規(guī)劃、建設程序、分配、運營等環(huán)節(jié)統(tǒng)一規(guī)范管理，可以對建設單位的符合保障條件的職工進行優(yōu)先保障，但要進行嚴格審核，防止分配的腐敗。但鄒曉云也坦言，“這將非常難以執(zhí)行，不公平的事情肯定會發(fā)生�！�
央企也要盈利
“社會責任”或“政治任務”這些說辭，在國資委的EVA（經(jīng)濟增加值）考核標準面前，對央企顯然不具備推動力。盡管保障房有上述種種曲徑通幽的誘惑，但如何在純粹的保障房開發(fā)投資上獲得收益，仍是大多數(shù)企業(yè)需要解決的難題。
中冶集團在4月初的年報發(fā)布會上宣布其保障房業(yè)務的毛利潤率能達到12.5%，并隨后解釋是累加了勘測設計、市政配套、投資開發(fā)、施工等各產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的結(jié)果。
陳寶存認為，毛利潤率12.5%只是一種理論上的推算，“設計、市政、施工等環(huán)節(jié)是有穩(wěn)定利潤，但整體的利潤率并不能證明開發(fā)環(huán)節(jié)是掙錢的�！标愒┞氂谥幸奔瘓F旗下某房地產(chǎn)公司。
事實上，類似中冶集團這樣擁有全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢的央企，也僅有中國建筑、中交股份、中國鐵建、中國中鐵等少數(shù)幾家央企，大多數(shù)央企參與保障房建設仍以投資開發(fā)為主。
即便擁有全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢的中國建筑，其參與保障房的方式也是以承建模式為主，獲取施工環(huán)節(jié)的穩(wěn)定利潤，而投資開發(fā)模式的比例較小。
萬科集團董秘譚華杰在5月初的一次電話會議里，對開發(fā)商參與保障房算過一筆賬，明確指出目前還不存在經(jīng)濟上可行的模式�！按Ｊ斤L險低，但也沒什么收益，所以基本上不能構(gòu)成一個真正業(yè)務�！弊T華杰假設，即使全國保障房的10%都交由一家公司代建，投資規(guī)模大概在1500億元，代建的管理費用按總成本的1%作為上限，那么收到管理費不超過15億元，再扣除人員工資、辦公費用等成本，基本沒什么收益。
譚華杰認為，純粹的投資開發(fā)模式，無論是政府回購還是賣給買房人，開發(fā)商都很可能虧本�！伴_發(fā)商以20%的資金去撬動項目，整體3%的利潤就相當于有5倍的杠桿，也就是說，從投入的資金計算毛利率能達到15%。”最后虧本還是盈利就要看項目做多長時間。假設這20%的資金也是借來的，那么資金回收時間要少于兩年才能基本保本，因為7%左右的年化收益與銀行借款的利息基本相當。
“現(xiàn)在一個保障房項目在兩年內(nèi)收到錢的概率是不高的，所以虧本是個大概率事件。”譚華杰如是說。
保利地產(chǎn)董事長宋廣菊也對媒體透露，保利地產(chǎn)在北京的兩個保障房項目處于虧損狀態(tài)，原因就是政府方面的銷售方案遲遲沒有出臺，導致該項目所有樓盤不能按時銷售。
“一些保障房項目開發(fā)周期很長，建設過程中又缺乏動態(tài)的定價機制，人工成本、建筑材料成本都在漲，就容易造成虧損�！北本┳】偧瘓F董事長張貴林向財新《新世紀》記者透露，他們開發(fā)的翠城經(jīng)濟適用房項目建設超過十年，由于拆遷、建設等成本上漲，賬面計算出現(xiàn)21.18億元的巨虧，導致項目無法繼續(xù)。
央企中的保障房大戶——中冶集團，在沈陽也曾遭遇當?shù)卣锨方ㄔO回款的尷尬，保障房貸款資金投入后一直被套。
知情人士透露，在住建部和國資委的相關會議上，幾家保障房業(yè)務較多的央企，都曾反映規(guī)定的保障房利潤率太低，要求適當提高利潤率。
即便如此，保障房項目也不是央企想做就能做的�！氨热纾�(jīng)濟適用房的用地是劃撥方式，相當于政府定向的計劃形式，不是誰想做就給誰的�！痹谥袊F建房地產(chǎn)集團市場發(fā)展部部長樓英瑞看來，如果政策到位、操作規(guī)范的話，經(jīng)濟適用房項目還是“有搞頭的”，一年能回收資金的話，資金回報率能達到10%以上。但這些“有搞頭”的項目不是輕易就能拿到的，樓英瑞認為，地方政府想讓央企去做的大多是“沒搞頭”的公租房和廉租房項目。
在今年的1000萬套保障房計劃中，常規(guī)意義上的保障房——經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房共占比60%，總計約600萬套；其中，租賃型保障房又占到60%以上。各省市認領的保障房任務，其中的分項指標也大體遵循這個比例。
“今年大量增加了公租房的數(shù)量，這部分保障房的最大問題是政策不完善、盈利模式不清晰。”某央企地產(chǎn)公司負責人表示，一般而言，政府沒有財力進行大量回購，同時企業(yè)缺乏退出機制，回報周期過長，“每年的租金收益微乎其微，甚至連同期的存款利息都不到”。所以，大多數(shù)企業(yè)仍然不愿參與公租房建設。