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AFP（智利養(yǎng)老基金管理公司）是智利社會保障市場化的重要部門。記者 葉書宏 攝 |
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“過去三十年，在拉美經(jīng)濟(jì)發(fā)展方陣中，智利可謂獨(dú)樹一幟。盡管在資源稟賦、發(fā)展階段、社會制度等方面，智利與其他拉美國家差異不大，但是經(jīng)過幾十年的摸索與調(diào)整，這個(gè)世界上最狹長的國家已經(jīng)走出了一條適合自己的發(fā)展道路，成功實(shí)現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，并即將走出“中等收入國家陷阱”。
2010年，智利盡管經(jīng)歷了人類歷史上第五大地震，經(jīng)濟(jì)依然保持高速發(fā)展。據(jù)國際貨幣基金組織預(yù)測，智利人均GDP將于2011年超過1.2萬美元，成為率先邁入高收入行列的南美經(jīng)濟(jì)體之一。智利的經(jīng)驗(yàn)對中等收入發(fā)展中國家具有借鑒意義。”
經(jīng)濟(jì)政策：自主可控的開放主義
●擺脫“進(jìn)一步退兩步”的惡性循環(huán)，政府一方面發(fā)揮礦藏、農(nóng)林漁業(yè)資源豐富的優(yōu)勢，謀求建立在外部競爭力之上的經(jīng)濟(jì)增長；另一方面，謀求自由市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，推動外向型經(jīng)濟(jì)。
沿著智利首都圣地亞哥向南約100多公里，綿延數(shù)百公里的葡萄酒之路橫亙眼前，大片葡萄種植園遍布道路兩邊觸目可見，別致的葡萄酒酒莊點(diǎn)綴其間，每年從這里出口高品質(zhì)的葡萄酒為智利帶來了數(shù)十億美元的收入。
從圣地亞哥向北100多公里，綿延上百公里的濯濯童山在高科技農(nóng)業(yè)魔術(shù)下變成了高產(chǎn)果園，山腳下水果加工、包裝、物流、質(zhì)檢一體化服務(wù)為這些水果的出口提供了快速通道。如今，智利的蘋果、鱷梨、櫻桃以其高品質(zhì)已經(jīng)成為歐美超市的高端產(chǎn)品。
如果回到三十年前，這里的農(nóng)民零散經(jīng)營，入不敷出，多數(shù)還要到鄰近的城市打工，而現(xiàn)在他們多數(shù)擁有自己的農(nóng)莊，并且在行業(yè)聯(lián)合會的幫助下，各地區(qū)農(nóng)戶通過技術(shù)共享、聯(lián)合外銷實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的橫向聯(lián)合，通過興建附屬加工業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的縱向聯(lián)合，進(jìn)而打造出在全球都具有競爭力的農(nóng)業(yè)出口生產(chǎn)基地。
智利中央谷地只是智利外向型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)縮影。除了出口農(nóng)業(yè)，智利南部海域的三文魚養(yǎng)殖業(yè)、中南部林區(qū)的林業(yè)和造紙業(yè)以及北部沙漠地區(qū)的銅礦開采和冶煉業(yè)，一個(gè)共同的特點(diǎn)就是規(guī)模化、精細(xì)化、高品質(zhì)，智利過去三十年外向型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型探索的努力與成果皆集中于此。如果用一句話概括智利經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，就是發(fā)揮比較優(yōu)勢，建立出口導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)增長模式。
智利大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授伊格納西奧認(rèn)為，智利模式轉(zhuǎn)變成功來源于兩個(gè)方面，一方面政府意識到國內(nèi)市場狹小內(nèi)需不足的局限性，發(fā)揮礦藏、農(nóng)林漁業(yè)資源豐富的優(yōu)勢，謀求建立在外部競爭力之上的經(jīng)濟(jì)增長；另一方面，智利的改革開放開始較早，正好與世界經(jīng)濟(jì)全球化趨勢同步，此時(shí)謀求自由市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動外向型經(jīng)濟(jì)正好順利了世界潮流。
然而，拉美資源豐富且奉行自由主義的國家不少，但多數(shù)擺脫不了“進(jìn)一步退兩步”的惡性循環(huán)，有的甚至因?yàn)榉e累問題過多，矛盾壓力過大發(fā)生了金融危機(jī)甚至社會動蕩。為何智利卻能取得成功？
關(guān)鍵在于，智利的開放主義是一種可控的、輔以改革的開放主義。上世紀(jì)90年代初期文人政府上臺后，智利先后與拉美、北美、亞洲、歐盟等一系列國家和地區(qū)集團(tuán)簽署雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，進(jìn)而成為世界上對外締結(jié)雙邊自由貿(mào)易協(xié)定最多的國家之一，這種開放的貿(mào)易政策無疑極大地拓展了智利出口市場。為防止匯率波動，智利采取了一系列行之有效的調(diào)控政策。
例如，在上世紀(jì)80年代，智利實(shí)行根據(jù)國內(nèi)外通貨膨脹率變動不斷進(jìn)行小幅調(diào)整的所謂爬行匯率，90年代后，大量短期資本以美元形式流入，貨幣當(dāng)局開始放棄本幣單獨(dú)與美國掛鉤，改用盯住一攬子貨幣的做法，并于1991年6月還出臺了所謂的“強(qiáng)制存款”政策，規(guī)定投機(jī)性短期資本流入必須將30%以零利息存入央行一年。這些政策對于穩(wěn)定匯率，防止本幣過度升值以及限制資本流入量等方面發(fā)揮了積極作用，對于像智利這樣出口對國民經(jīng)濟(jì)具有重大影響的國家尤為重要。
在財(cái)政政策方面，智利政府為固化出口增長帶來的財(cái)富效應(yīng)，采取了適度限制公共開支、建立穩(wěn)定基金保持公共財(cái)政相當(dāng)于GDP1%的結(jié)構(gòu)性盈余，這種謹(jǐn)慎穩(wěn)健的財(cái)政政策使智利逐漸擺脫了在多數(shù)拉美國家存在的外債壓力，而且政府財(cái)政明顯改善，不僅改善了國家基礎(chǔ)設(shè)施投資，而且維持了政府對社會保障體系的資金投入，取得了很好的社會效果。
社會政策：兼顧公平的共享主義
●政府在繼承和延續(xù)自由市場經(jīng)濟(jì)模式改革下，加大了社會保障的投入，養(yǎng)老金制度的改革已初步成功。
很多拉美國家疾風(fēng)驟雨地推行以效率為先的經(jīng)濟(jì)改革，忽視了社會公平的實(shí)現(xiàn)，期間積累了大量的社會問題，最終使改革因缺乏民眾支持而夭折，有的甚至導(dǎo)致政權(quán)頻繁更迭，使改革缺乏了延續(xù)性和穩(wěn)定性。
如果說智利社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型可稱為一種成功模式，那就是力求獲得兼顧公平的經(jīng)濟(jì)增長，通過有效的社會政策讓更多人享受經(jīng)濟(jì)增長的成果，而這一成果的典型體現(xiàn)就是智利社會保障制度改革，特別是養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度的改革。這一改革不僅改進(jìn)了社會公平問題，而且對經(jīng)濟(jì)增長起到了意想不到的促進(jìn)作用。
這種后來被稱作治理模式的養(yǎng)老金制度改革，簡而言之，就是個(gè)人繳費(fèi)、個(gè)人所有、完全積累、私人機(jī)構(gòu)運(yùn)營，其主要特征包括保費(fèi)資本化，即每個(gè)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人都在一個(gè)自選的養(yǎng)老金管理公司開立個(gè)人賬戶，把每月應(yīng)稅所得收入的10%作為養(yǎng)老基金存入該賬戶。養(yǎng)老金管理公司再將投資所得利潤按法定要求和時(shí)間存入個(gè)人賬戶。這一制度的基本作用就是把個(gè)人努力同其將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金或撫恤金的多少掛鉤。
在智利，養(yǎng)老金由私人機(jī)構(gòu)組成的AFP(養(yǎng)老金管理公司)運(yùn)營。AFP被法律嚴(yán)格限制為只能從事與社會保險(xiǎn)業(yè)務(wù)有關(guān)的活動，即征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，將保險(xiǎn)費(fèi)存入個(gè)人賬戶，并用保費(fèi)按法律授權(quán)的方式投資，將投資所得按法定的要求作為保險(xiǎn)福利提供給投資者。投保人能夠自由選擇管理公司，這就迫使管理公司之間互相競爭，壓低管理成本，減少傭金比率，同時(shí)在投資時(shí)爭取更好的投資回報(bào)，吸引和保住更多參加者。
由于政府對養(yǎng)老金安全承擔(dān)最終風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，也就是說，如果投保人因?yàn)楣芾砉酒飘a(chǎn)或自己中途失業(yè)、生病或喪失勞動能力等，到期無法達(dá)到法定最低福利水平時(shí)，國家將提供差額補(bǔ)貼，這種責(zé)任促使智利政府制定了嚴(yán)格的規(guī)章制度，對管理公司進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管和控制，并為此設(shè)立了專門的“養(yǎng)老金管理公司總監(jiān)署”。例如，政府對管理公司的信息披露、投資領(lǐng)域、工具、數(shù)量、風(fēng)險(xiǎn)頭寸及最低收益率等方面作出嚴(yán)格規(guī)定。
盡管養(yǎng)老金改革初期遇到了前所未有的壓力，但是隨著改革的推進(jìn)，取得了意想不到的效果。例如，由于投資競爭的存在，投保人享受了較高的收益。據(jù)摩根集團(tuán)的估計(jì)，在1981至1991年的10年中，智利養(yǎng)老基金的實(shí)際收益率年均15%，是國家管理制度下投資收益率的5倍。其次收益預(yù)期增加，國民儲蓄意愿增強(qiáng)，儲蓄率上升，截至2011年，養(yǎng)老金資產(chǎn)總額達(dá)1570億美元，占智利國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到了70%。此外，養(yǎng)老金投資極大促進(jìn)了智利資本市場的發(fā)育。
養(yǎng)老金制度改革的初步成功，不僅克服了舊制度中的種種弊端，而且使退休者晚年生活有了保障，在職者消除了后顧之憂。政府在擺脫了對社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼的沉重負(fù)擔(dān)后，長期的財(cái)政不平衡問題得到了有效的解決，可以拿出更多的資金用于社會救助計(jì)劃，將公共開支向最貧困階層傾斜，發(fā)揮社會保障制度的再分配功能，促使社會的和諧發(fā)展�？梢哉f，新的社會保障體系使智利的經(jīng)濟(jì)和社會逐漸走向了雙重的良性循環(huán)。
政府行為：權(quán)力約束與反腐倡廉
●在智利，審計(jì)署享有很高聲望，它的存在有如達(dá)摩克利斯之劍懸在每個(gè)國家權(quán)力執(zhí)行者的頭上。
上世紀(jì)八九十年代，拉美經(jīng)濟(jì)改革風(fēng)起云涌，多數(shù)國家政府奉行新自由主義三化一減(市場開放化、貿(mào)易自由化、企業(yè)私有化、削減公共開支)如火如荼。在此結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源重新分配的浪潮中，由于政府權(quán)力沒有得到有效約束，很多拉美國家成為貪污腐敗的重災(zāi)區(qū)。例如阿根廷前總統(tǒng)梅內(nèi)姆、秘魯前總統(tǒng)藤森涉腐案，金額之大，地位之高，堪稱世界之最。
然而，智利卻是南美少有的幾塊凈土，自1995年透明國際發(fā)布腐敗影響指數(shù)以來，在全球清廉排行榜上，智利是拉美地區(qū)唯一進(jìn)入前20位的國家。也正是由于智利在約束權(quán)力、打擊腐敗方面的成效，國家經(jīng)濟(jì)在市場化過程中的權(quán)力尋租現(xiàn)象得到了有效控制，清廉高效的政府為經(jīng)濟(jì)改革提供了保障。在反腐制度建設(shè)方面，智利有不少值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
去年2月27日，智利發(fā)生8.8級地震，政府為震后重建投入數(shù)十億美元。最近，媒體相繼爆出大區(qū)政府及住房部招標(biāo)違規(guī)，直接導(dǎo)致了比奧·比奧大區(qū)區(qū)長與住房部長的辭職，所有報(bào)道都是基于智利審計(jì)署真刀真槍的調(diào)查。在智利，審計(jì)署享有很高聲望，它的存在有如達(dá)摩克利斯之劍懸在每個(gè)國家權(quán)力執(zhí)行者的頭上。
在智利構(gòu)建的反腐監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中，除了政治監(jiān)督、司法監(jiān)督，對政府的監(jiān)督主要是行政法律監(jiān)督，而國家審計(jì)署是主要執(zhí)行者。法律規(guī)定，審計(jì)總署可以直接監(jiān)督總統(tǒng)和各部委，有權(quán)在行政領(lǐng)域監(jiān)督和捍衛(wèi)法治，保護(hù)可能被行政行為扭曲的公共利益和個(gè)人權(quán)力。此外，政府行政部門內(nèi)部還設(shè)立了“政府內(nèi)部總審計(jì)委員會”，內(nèi)部審計(jì)機(jī)制為審計(jì)總署的外部監(jiān)督工作提供了便利，并且對公職人員形成了強(qiáng)大的心理威懾作用。
為便于公民監(jiān)督，智利政府大力推行政務(wù)信息公開。前任總統(tǒng)巴切萊特就多次表示“我想要一個(gè)陽光政府”，政府所有行為透明是“一個(gè)社會能夠反對腐敗的最好的預(yù)防措施之一�！彼趫�(zhí)政第一年就實(shí)施了包括公布高級官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和確保公民獲得信息權(quán)利在內(nèi)的多項(xiàng)措施，政府各部門均通過互聯(lián)網(wǎng)通報(bào)政策法規(guī)、計(jì)劃安排、財(cái)政預(yù)算、年度決算等信息，還建立了上百項(xiàng)公民與政府的互動程序。
智利的法律賦予高級官員廣泛的自由裁量權(quán)，為保證權(quán)力不被濫用，智利《行政廉潔法》對各種利益主體職責(zé)和權(quán)限作出了詳盡的規(guī)定，目的是最大程度地減少利益沖突和腐敗的發(fā)生。
在管理公務(wù)員方面，智利主要通過三個(gè)途徑約束其操守，其一建立完備的公務(wù)員管理制度和法律法規(guī)，促使其廉潔奉公；其二，在公務(wù)員錄用上奉行公平、平等、競爭和擇優(yōu)原則，防止“病從口入”；建立公務(wù)員回避制度，遏制裙帶關(guān)系，預(yù)防任人唯親、結(jié)幫營私。此外，智利政府認(rèn)為，國家高級官員肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)國家重任，掌握國家最高機(jī)密和經(jīng)濟(jì)命脈，其行為牽動全民利益，國家應(yīng)當(dāng)給予足夠高的工資以使他們盡忠職守，因此智利一直推行的是高薪養(yǎng)廉的公務(wù)員制度。