我國的住房保障制度在解決城市低收入家庭住房方面卓有成效，但與發(fā)達(dá)國家或地區(qū)相比，我國的住房保障體系建設(shè)起步較晚，存在著保障房名目繁多、覆蓋面狹窄，投融資渠道單一、城市政府預(yù)算不足，相關(guān)配套政策不完善、缺乏統(tǒng)一有效的管理體制，地方政府執(zhí)行力度不夠、監(jiān)督機(jī)制不健全等的問題。從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)住房制度的設(shè)計(jì)、保障性住房的特點(diǎn)以及住房市場的發(fā)展演變來看，建立多層次、多渠道住房保障體系是實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的主要途徑。
完善住房保障制度是政策實(shí)施重要保證
保障性住房體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，完善住房保障制度(法制規(guī)范、管理制度、審核程序和運(yùn)行機(jī)制)是保障性住房政策實(shí)施的重要保證。政府需要提升住房政策到法制層面，建立公共住房專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)管理和控制，健全公共住房投融資政策和運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化政府對(duì)保障房建設(shè)工作的責(zé)任意識(shí)，將保障房建設(shè)納入政績考核中。
加強(qiáng)保障性住房政策的法制化和規(guī)范化。在美國、日本、新加坡等國家，住房保障法律都是國家大法，其制定是各國政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。發(fā)揮、提升我國保障性住房政策的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力，必須跳出保障性住房政策本身，從立法、規(guī)劃與體制層面加以突破。
我國目前的住房法律體系中還沒有住房保障法律。應(yīng)將住房保障工作納入目標(biāo)管理，盡快制定專門的住宅法和住房保障法，從立法層面對(duì)住房保障的實(shí)施計(jì)劃、惠及對(duì)象、供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、資金運(yùn)作方式、運(yùn)作機(jī)構(gòu)、保障措施等進(jìn)行法律界定，包括明確保障性住房含義及保障對(duì)象；規(guī)定保障性住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障方式，同時(shí)對(duì)違反法律的行為予以嚴(yán)懲；明確各級(jí)政府在住房保障資金投入、土地提供、金融支持、財(cái)稅優(yōu)惠等方面的具體責(zé)任；要求并保障財(cái)政撥款計(jì)劃、租金控制計(jì)劃、稅收減免計(jì)劃、抵押貸款貼息計(jì)劃等的實(shí)施；建立健全保障性住房的地方性配套法規(guī)，如房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理、住房保障基金管理、個(gè)人入和信用管理等，形成較為完備的法律法規(guī)體系。
設(shè)立全面負(fù)責(zé)保障性住房規(guī)劃、建設(shè)、分配、使用和退出等環(huán)節(jié)
建立行之有效的公共住房專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。保障性住房實(shí)施需建設(shè)部、民政部、財(cái)政部、發(fā)改委、稅務(wù)總局、人民銀行等多部門協(xié)調(diào)多項(xiàng)配套政策的落實(shí)，在緊缺資源管理權(quán)限分散的情況下，容易產(chǎn)生權(quán)利尋租，滋生腐敗。新加坡和香港的公共住房從選址規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營管理到社會(huì)分配，都處在高效運(yùn)行的政府專門機(jī)構(gòu)的管理透明下，使得其保障性住房體系得到不斷發(fā)展和完善。
為確保保障性住房建設(shè)、管理的專業(yè)性和系統(tǒng)性，設(shè)立全面負(fù)責(zé)保障性住房規(guī)劃、建設(shè)、分配、使用和退出等環(huán)節(jié)的政府專門管理機(jī)構(gòu)，從功能上分為決策層和執(zhí)行層。決策層為專門成立的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政策和長期發(fā)展計(jì)劃，并在保障性住房建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃的報(bào)批、建設(shè)項(xiàng)目用地的選址與開發(fā)、項(xiàng)目的建設(shè)、銷售與經(jīng)營管理等環(huán)節(jié)整體負(fù)責(zé)與計(jì)劃、財(cái)政、金融、土地、法律、建設(shè)等部門的溝通與協(xié)調(diào)。
執(zhí)行層具體落實(shí)保障性住房的租購申請(qǐng)和資格審查。制定享受保障性住房的家庭收入和成員結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、住房面積標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的分級(jí)差價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；建立多部門聯(lián)動(dòng)、跨地區(qū)的包括個(gè)人信用檔案、個(gè)人信用評(píng)估等內(nèi)容在內(nèi)的個(gè)人征信管理體系；引入社會(huì)征信機(jī)制，建立個(gè)人誠信申報(bào)、要約審核、社區(qū)評(píng)議、媒體公示等制度，對(duì)家庭收入、住房狀況等情況進(jìn)行全面審查；建立保障住房對(duì)象檔案信息系統(tǒng)，適時(shí)、準(zhǔn)確的動(dòng)態(tài)核定家庭收入，提供保障性住房“準(zhǔn)入”和“退出”的監(jiān)管。
健全保障性住房投融資政策和運(yùn)行機(jī)制
健全保障性住房投融資政策和運(yùn)行機(jī)制。保障性住房建設(shè)和管理，存在前期投資量大、形成資產(chǎn)多、管理時(shí)間長、資產(chǎn)分布廣泛的特點(diǎn)，僅靠政府投資難以滿足建設(shè)資金的需要。在不減少政府投資的基礎(chǔ)上，以多元化的融資方式推進(jìn)保障性住房建設(shè)至關(guān)重要。
首先，發(fā)揮政府在保障性住房融資機(jī)制中的主導(dǎo)地位。加大財(cái)政預(yù)算安排，將住房保障資金需求納入公共財(cái)政預(yù)算支出之中；繼續(xù)推行從土地出讓凈收益中安排一定資金；充分利用住房公積金閑置資金、保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等長期資金用于保障房建設(shè)，制定促進(jìn)保障性住房建設(shè)和租賃市場發(fā)展的土地、財(cái)稅、金融等政策；推動(dòng)各地市住房公積金增值收益、直管公房出售后的部分凈歸集資金用于保障性住房建設(shè)。建立長期穩(wěn)定的保障性住房建設(shè)財(cái)政資金投入機(jī)制，確保年度財(cái)政預(yù)算中保障性住房項(xiàng)目支出的比例，合理安排保障性住房項(xiàng)目的支出結(jié)構(gòu)。
其次，引導(dǎo)社會(huì)力量參與投資建設(shè)和運(yùn)營，多渠道多方式籌集資金和房源。各地正探索不同模式，包括政府收購商品房作為保障房來源；制定集體用地建設(shè)公租房的試點(diǎn)方案；引入民間資本等。另外，將房地產(chǎn)信托投資基金(Reits)引入公租房建設(shè)領(lǐng)域，利用社會(huì)化資金和商業(yè)化運(yùn)作來幫助解決保障房的資金難題，完成公共品和資本品的對(duì)接。甚至可以由地方政府發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施類投資公司債券或住房保障福利彩票來支持公租房建設(shè)。
建立圍繞住房保障工作核心的監(jiān)督與考核機(jī)制。政府是保障性住房制度的執(zhí)行主體，實(shí)行住房保障是政府的責(zé)任和義務(wù)。盡管保障性住房制度建設(shè)已納入地方政府的目標(biāo)責(zé)任制管理，但由于沒有具體的政府績效考核評(píng)價(jià)體系及政策執(zhí)行的激勵(lì)、約束機(jī)制，在沒有明確規(guī)劃指標(biāo)的情況下，部分城市對(duì)保障性住房建設(shè)采取消極對(duì)待，或作為政府形象工程來執(zhí)行，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，根本原因在于激勵(lì)和懲罰機(jī)制的缺位。有必要把保障性住房建設(shè)作為一項(xiàng)重要政治任務(wù)和保障、改善民生的重點(diǎn)工作，列入政府的重要議事日程，納入各級(jí)政府的績效考核程序。
政府各有關(guān)部門應(yīng)將住房保障工作納入政府目標(biāo)管理和民主評(píng)議機(jī)制，各級(jí)政府牽頭成立的保障性住房工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制定有關(guān)政策，并協(xié)調(diào)解決實(shí)施過程中的重大問題。將政府用于住房保障方面的財(cái)政支出金額、投入比例及增長幅度、解決中低收入群眾住房問題戶數(shù)和覆蓋面等列為政府考核內(nèi)容進(jìn)行問責(zé)，實(shí)行一票否決制。改變唯經(jīng)濟(jì)量的政績?cè)u(píng)價(jià)方式，按經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公平指標(biāo)構(gòu)建合理的保障性住房政策績效評(píng)估指標(biāo)體系。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)住房保障制度實(shí)施的組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)人員編制和工作經(jīng)費(fèi)，納入有關(guān)部門主管領(lǐng)導(dǎo)的年終考核，確保住房保障制度順利實(shí)施。
(作者為同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長 博士生導(dǎo)師)