 |
|
在美國紐約，幾名行人在街頭觀看美國眾議院投票通過提高美國債務(wù)上限和削減赤字法案的電視新聞報道。新華社/法新 |
8月2日，是美國政府債務(wù)違約大限的最后關(guān)頭，美國會兩黨終于通過提高債務(wù)上限和削減赤字法案。至此，兩黨持續(xù)數(shù)月的美國債務(wù)上限紛爭暫時得以平息。但本次債務(wù)上限和削減赤字法案只能將美國的債務(wù)危機(jī)向后拖延，并不能從根本上解決美國高債務(wù)，高赤字頑疾。到2013年初，美國將再次面臨提高債務(wù)上限的難題。5日，標(biāo)準(zhǔn)普爾公司將美國主權(quán)信用評級由AAA下調(diào)至AA+……
美國債務(wù)上限博弈的是是非非
美國債務(wù)上限是指美國聯(lián)邦政府債務(wù)總量的最高限額。美國憲法賦予美國國會有權(quán)對美國政府債務(wù)總額規(guī)定上限。
解讀債務(wù)上限
美國從法律上確定債務(wù)上限始于1917年。在此之前，美國政府每當(dāng)需要借款時，都要向國會一事一報，在獲得國會批準(zhǔn)和授權(quán)后，方能實施籌融資計劃。這一原則是對當(dāng)屆政府或?qū)⒊霈F(xiàn)過度透支，而對下屆政府不負(fù)責(zé)任行為的限制。
第一次世界大戰(zhàn)期間，為應(yīng)對戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)之需，國家財政必須有更大的靈活性，美國國會也因此授予政府一攬子借款權(quán)限，條件是，聯(lián)邦政府(不包括地方政府)的借款總額要小于國會當(dāng)下規(guī)定的總量限制。1917年，國會以立法形式確立國債的限額發(fā)行制度。實施這一制度的法律依據(jù)是，美國的《第二次自由債券法案》。
美國聯(lián)邦政府的債務(wù)主要包括如下兩個部分，一是聯(lián)邦政府向公眾發(fā)行債券，為已經(jīng)出現(xiàn)的預(yù)算赤字融資，這被稱為公眾持有的國家債務(wù)；二是聯(lián)邦政府因某些支出增加了債務(wù)，向財政的透支。這些支出包括軍費、社會救災(zāi)、安保、醫(yī)療和運輸?shù)龋@被稱為政府賬戶產(chǎn)生的債務(wù)。這兩個部分的債務(wù)加總即為聯(lián)邦政府債務(wù)總和。
第二次世界大戰(zhàn)期間的1941年至1945年，美國債務(wù)上限被限制在3000億美元。二戰(zhàn)結(jié)束后的一段時間，美國債務(wù)上限一度有所下降，一直到1962年，才又重新回到接近3000億美元的水平。但1962年以后，這一上限不斷提高，占GDP的比重也不斷上升。進(jìn)入新世紀(jì)以后，美國財政從克林頓時期的盈余轉(zhuǎn)為赤字，債務(wù)也隨之增加。尤其是金融危機(jī)爆發(fā)以來的最近幾年，美國債務(wù)的增長速度更是快得驚人：2008年和2009年，美國國債上限分別為10.61萬億美元和12.10萬億美元，分別占GDP的比重為70%和84.1%。而2010的情況更加惡化：按2010財年計算，美國GDP總額為14.62萬億美元，而債務(wù)上限達(dá)14.29萬億美元，相當(dāng)于GDP總額的98%；2010年的財政收入為2.16萬億美元，支出為3.56萬億美元，當(dāng)年財政赤字占GDP的比例已接近10%。
自1960年開始，美國債務(wù)上限已經(jīng)上調(diào)78次，幾乎平均每八個月就要上調(diào)一次。進(jìn)入21世紀(jì)，這一頻率又有所加快，2001年以來，債務(wù)上限已上調(diào)10次，其中自2007年金融危機(jī)爆發(fā)，到2010年底為六次，僅奧巴馬就任總統(tǒng)以來就已上調(diào)了三次，總額達(dá)近三萬億美元之巨。本次8月2日的上調(diào)是第79次。
國債上限不斷上調(diào)是美國財政赤字的持續(xù)增加的表現(xiàn)。從短期看，財政赤字增加能夠起到刺激需求和增加產(chǎn)出的作用。而長期看，當(dāng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇接近充分就業(yè)時，政府的赤字則將導(dǎo)致利率的上升，高利率則會導(dǎo)致融資成本的提高，從而抑制投資，削減生產(chǎn)性投資和生產(chǎn)性資本存量，迫使資金從低利潤的實體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域流向高收益的金融投資領(lǐng)域。美國經(jīng)濟(jì)虛擬化的程度如此之高，或多或少也與這一現(xiàn)象有一定關(guān)系。除此之外，高利率還將抑制消費。不過，高利率對美國經(jīng)濟(jì)的積極作用則表現(xiàn)在，能夠促使外國資金流入美國。高利率條件下，美元資產(chǎn)更具吸引力，外國投資者也會因此購買美國國債。而要購買美國債券，首先必須購買美元，從而促使美元升值。美元升值將導(dǎo)致美國進(jìn)口產(chǎn)品價格下降和出口產(chǎn)品價格上升，從而引起美國貿(mào)易收支逆差。外國資本的流入可以部分抵消財政赤字增加對投資的消極作用。俄羅斯總理普京評價說：“14萬億美元甚至更高的巨額債務(wù)，說明美國靠舉債生活。這意味著，他們?nèi)氩环蟪�，并把自己的問題轉(zhuǎn)嫁到全球經(jīng)濟(jì)頭上，在很大程度上依靠世界經(jīng)濟(jì)和自己的美元壟斷地位過著寄生蟲的生活。”
美國國債上限的每次確定需要考量如下一些因素：GDP增長率、利率、預(yù)算赤字水平等。它們之間的關(guān)系是：從長期看，國債占GDP的比例是確定經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的關(guān)鍵指標(biāo)，從而也成為確定債務(wù)上限的依據(jù)。如果債務(wù)的增長超過GDP增長，國債是不可持續(xù)的。而國債占GDP的比例則取決于預(yù)算赤字，也取決于利率和GDP增長率。通常情況下，預(yù)算赤字應(yīng)該等于或至少不要高于債務(wù)利息支付，從而使每年的債務(wù)增長等于債務(wù)的融資成本，也就是說，債務(wù)增長率等于利率。如果利率高于GDP增長率，債務(wù)增長就超過了GDP增長，國債占GDP的比例就會上升。相反，利率低于GDP增長率，國債占GDP的比例就會下降。
從1940年至1970年，美國政府的預(yù)算赤字與債務(wù)利息支付基本持平，但是自上個世紀(jì)八十年代之后，特別是從小布什政府以來，美國預(yù)算赤字遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了債務(wù)利息支付。這意味著，美國國債已面臨不可持續(xù)問題。
經(jīng)濟(jì)和政治的復(fù)雜語境
根據(jù)現(xiàn)行美國憲法，當(dāng)聯(lián)邦債務(wù)接近上限時，政府就必須與國會達(dá)成提高上限協(xié)議。因此，每次提高債務(wù)上限也通常伴隨著與當(dāng)時經(jīng)濟(jì)政治相關(guān)的附加條件，占據(jù)國會多數(shù)席位的黨派便可以向政府施壓，以貫徹自身的政治意圖。而本次談判的遭遇與波折多多，又確實有著比以往更加深刻的背景。
首先，全球金融危機(jī)陰霾未散，債務(wù)違約“綁架”美國及全球經(jīng)濟(jì)。
歷史上，美國政府也曾有過小規(guī)模的違約，但一般屬于技術(shù)性違約，而非政府償還能力不足，也因此對經(jīng)濟(jì)金融影響甚微。但是本次有所不同，美國政府真正遇到了償還能力的挑戰(zhàn)。
美國政府債務(wù)是長期持續(xù)財政赤字的結(jié)果。2010年，美國財政赤字接近GDP的10%；政府債務(wù)占GDP的比例亦接近100%。2011年5月，美國債務(wù)觸及上限的當(dāng)月，美國財政部采取了四項臨時措施，包括：終止發(fā)行州和地方政府債券；終止發(fā)行殘疾基金和行政人員退休債券；終止政府債券投資基金的再投資；終止外匯平準(zhǔn)基金的再投資等。這四項臨時措施雖能夠在“大限”到來之前對穩(wěn)定形勢稍有效果，但也意味著政府再無退路，唯有再次開動印鈔機(jī)。但如果真如此，會對美國政府形象、全球經(jīng)濟(jì)金融造成重大沖擊。美國及全球的代價將包括：美國政府信用大降、美聯(lián)儲聲譽受損、美元貶值并削弱地位、美國債務(wù)評級被下調(diào)、國債吸引力下降、再融資成本上升、全球甚至美國國內(nèi)均將出現(xiàn)通貨膨脹、投資者拋售美國債，全球金融機(jī)構(gòu)再遭損失，引發(fā)流動性危機(jī)，證券與存款擠兌再現(xiàn)。美國及全球經(jīng)濟(jì)的脆弱復(fù)蘇將會遭遇困境，并重新陷入衰退。
其次，兩黨均以債務(wù)違約為賭注，利用總統(tǒng)大選，要挾美國及全球經(jīng)濟(jì)。
2012年恰逢美國總統(tǒng)大選，美國兩黨均以債務(wù)違約為賭注，并將美國及全球經(jīng)濟(jì)挾為“人質(zhì)”，展開了政治利益的“大博弈”。
傳統(tǒng)上講，美國民主黨重視平民階層的利益，尋求通過建立“大政府”，以保障平民階層的利益。從財政收支方面來看，他們重視教育、醫(yī)療與社會保障等公共產(chǎn)品的供給，并號召通過“劫富濟(jì)貧”式的稅收體系來為財政支出融資。相比之下，美國共和黨更加信奉自由市場的作用，認(rèn)為政府應(yīng)該信守市場經(jīng)濟(jì)“守夜人”的本分，過度增稅與過于優(yōu)厚的社會福利會挫傷美國人的勞動積極性與創(chuàng)造力，因此應(yīng)該通過削減財政支出，以壓縮政府部門規(guī)模。當(dāng)前民主黨控制著美國政府與參議院，而共和黨在眾議院占據(jù)多數(shù)席位。這就營造了兩黨在聯(lián)邦債務(wù)問題上陷入僵局的困境。事實上，兩黨人士都承認(rèn)，當(dāng)前居高不下的財政赤字與政府債務(wù)未來將難以為繼，必須通過努力降低財政赤字與政府債務(wù)的規(guī)模。爭論的焦點在于，究竟通過何種方式來壓縮財政赤字。本屆政府的底線是將借債期限延長到2013年，核心利益是確保成功連任；在野黨卻拋出各種苛刻條件，并以退出談判相要挾，不過是為奧巴馬連任設(shè)置障礙。
具體的博弈層面有三：一是提高債務(wù)上限的步驟。作為在野黨，共和黨提出的方案有一個原則，就是緩慢、分階段地提高上限。這種策略的目的在于，民眾因備受債務(wù)過限困擾而增加對民主黨的怨言。同時，在總統(tǒng)大選前還可以有一次同民主黨博弈的機(jī)會。奧巴馬政府當(dāng)然竭力反對這個方案。二是增收減支。要想提高債務(wù)上限，政府必須承諾在未來降低財政赤字和政府債務(wù)比例。因此，需要大力“開源”、“節(jié)流”。開源的渠道之一包括增稅。奧巴馬政府與民主黨支持向富人增稅，而富人則是共和黨的主要利益陣營，此方案遭到大力反對便在情理之中。共和黨支持削減社會福利和國防開支，而這卻又是奧巴馬政府獲得民眾支持的主要來源。三是增收減支的數(shù)額。共和黨支持大幅壓縮赤字與債務(wù)，民主黨則認(rèn)為過度削減將危及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與社會就業(yè)。
債務(wù)危機(jī)影響：中國需要謹(jǐn)慎應(yīng)對
從長遠(yuǎn)和宏觀上看，美元獨大的國際貨幣體系正在坍塌，全球正迎來新的世界經(jīng)濟(jì)格局，中國將得到更加廣闊的發(fā)展空間。
美國仍在經(jīng)歷前所未有的金融危機(jī)，本次金融危機(jī)的起源是：美國銀行及非銀行金融體系的信用危機(jī)，美國政府的救市措施則是用國家的信用支撐其金融體系的信用，而美國的國家信用已經(jīng)被過度透支，在一個以信用為本的現(xiàn)實世界中，美國金融危機(jī)的必然走向是：金融危機(jī)——美元危機(jī)——國際貨幣體系危機(jī)——人民幣國際化——世界經(jīng)濟(jì)和貨幣格局的重塑。
同時，世界還存在著三個持續(xù)發(fā)生的重大因素：一是美國經(jīng)濟(jì)的長期疲弱和不斷地相對衰落，因此不再有足夠的經(jīng)濟(jì)實力單獨支撐國際貨幣體系，單一美元本位制度的經(jīng)濟(jì)支柱正在被瓦解。二是歐洲經(jīng)濟(jì)的整合，這個逐漸整合起來的經(jīng)濟(jì)力量將經(jīng)過本次全球金融危機(jī)的考驗，重新支撐起另一個本位貨幣——歐元，它撕裂了美元一統(tǒng)天下的國際貨幣體制，也為人民幣國際化騰挪出空間。人民幣國際化的戰(zhàn)役已經(jīng)打響，其排頭兵即是中國資本，尤其是金融資本。中國資本走出去，已勢不可當(dāng)，將像當(dāng)年中國產(chǎn)品走出去一樣，全球會在一夜之間發(fā)現(xiàn)：中國的資本已經(jīng)遍布世界的各個角落。中國經(jīng)濟(jì)的增長也將因此不再局限于中國自己的資源，它將由世界范圍內(nèi)的資源、市場、技術(shù)和人才來支撐。
從近期和微觀上看：中國或?qū)⒃馐墁F(xiàn)實損失，仍需謹(jǐn)慎應(yīng)對。
我國是美國國國債的最大債權(quán)人，其債務(wù)違約，對我國的直接影響有三：
第一，賬面直接損失。美國主權(quán)降級將帶來國債價格下跌，我國賬面價值將會發(fā)生損國失；如果發(fā)生直接違約，本金和利息都將面臨無法收回的風(fēng)險，損失會更大。即使間接違約，我國外匯儲備的購買力也會大幅縮水，轉(zhuǎn)換為實物資產(chǎn)或其他貨幣資產(chǎn)的價值也將下降。
第二，實體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。美國債務(wù)重壓使其國內(nèi)開支受到影響，經(jīng)濟(jì)可能陷入衰退，影響我國出口。
第三，金融危機(jī)沖擊。美國主權(quán)債務(wù)違約可能引發(fā)全球金融體系再次震蕩。我國能否在應(yīng)對國際金融危機(jī)，經(jīng)濟(jì)尚未完全穩(wěn)定增長、國內(nèi)金融風(fēng)險增加之際，再次戰(zhàn)勝又一次國際金融危機(jī)，也存在一定變數(shù)。
短期看雖未最優(yōu)選擇，但可做好最壞打算。金融危機(jī)到來時，流動性為王、信心為王。我國可加強(qiáng)宣傳力度，使國際社會對中國經(jīng)濟(jì)金融保持信心，例如，我國金融機(jī)構(gòu)受國家信譽擔(dān)保，從來就不存在倒閉的可能性；另外，各金融機(jī)構(gòu)流動性充分，也不存在擠兌的可能；我國外匯儲備規(guī)模龐大，局部損失不會影響我對外清償能力；我國內(nèi)需日趨旺盛，國內(nèi)需求可以確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。
鏈接：美國主權(quán)債務(wù)：“遠(yuǎn)慮”甚于“近憂”