一封舉報信，使孫平(應采訪者要求，此處化名)成為了北京印刷行業(yè)內(nèi)的名人。
孫平是北京頂佳世紀印刷有限公司(以下稱“頂佳公司”)的負責人。8月初，其所在的頂佳公司和北京凱迅印刷有限公司(以下簡稱“凱迅公司”)向財政部實名舉報，國家旅游局(微博)(微博)在政府采購過程中存在違規(guī)行為，一家與國家旅游局存在關聯(lián)關系的公司，連續(xù)4年在該局政府采購項目中中標。
供貨商舉報采購人，打破了政府采購中不可言明的潛規(guī)則，此事在北京印刷行業(yè)內(nèi)引起了不小的震動。
法律專家認為，此事是相關法律制度缺失導致。在國外，政府采購中的關聯(lián)交易行為是被明文禁止的。然而，中國《政府采購法》中對“機構回避”卻未作規(guī)定。
關聯(lián)企業(yè)連年中標
2011年5月份，孫平在網(wǎng)上看到了“國家旅游局發(fā)布2011年旅游宣傳品設計制作項目招標公告”。
此次招標內(nèi)容是，旅游專冊、旅游指南、旅游圖及招貼畫的設計、印刷服務。
“看到招標信息后，覺得這正是我們公司擅長的領域，于是在6月初參與了此項目的投標�！睂O平對《中國經(jīng)營報(微博)(微博)》記者說，
7月12日，該項目中標結果公布，中標供應商為北京興旅傳媒國際有限公司(以下簡稱“興旅公司”)，中標金額為1376.31萬元。
中標結果讓孫平感到很蹊蹺�！氨本┯∷⑿袠I(yè)圈子不大，我對興旅公司的情況卻一無所知�！睂O平說。出于好奇心，孫平在網(wǎng)上搜索了興旅公司的相關信息，結果讓他大吃一驚。興旅公司不但連續(xù)四年(2008年、2009年、2010年、2011年)中標國家旅游局政府采購項目；而且該公司的法定代表人和國家旅游局下屬的機關服務中心主任，竟然是同名同姓一字不差�！芭d旅公司的法定代表人和國家旅游局機關服務中心主任都叫彭志凱，有這么巧合的事情嗎？”孫平說。
1995年1月5日，中編辦印發(fā)《關于國家旅游局機關后勤服務編制的批復》(中編辦字〔1995〕1號)，同意成立國家旅游局機關服務中心，具有事業(yè)法人資格，興旅公司即為其控股企業(yè)。而根據(jù)國家旅游局一份編號為旅人干發(fā)〔1998〕201號的通知顯示，李學東于1998年8月被任命為國家旅游局機關服務中心主任(法人代表)。
根據(jù)興旅公司的工商登記資料顯示，該公司成立于1999年，股東為國家旅游局機關服務中心和保定天麻旅游展覽廣告有限公司，首任法定代表人為李學東，現(xiàn)任的法定代表人為彭志凱，而國家旅游局機關服務中心網(wǎng)站顯示，該中心歷任領導中，也有一人名叫彭志凱。
記者致電國家旅游局詢問此事，該局工作人員介紹，彭志凱現(xiàn)在已經(jīng)不再擔任國家旅游局機關服務中心主任的職務，其已經(jīng)調往國家旅游局其他部門任職，至于彭志凱何時調離？是否在“國家旅游局2011年旅游宣傳品設計制作項目”
招標之前調離？為何會被調離？調往何處任職？她也不清楚。
記者就此事致電興旅公司，該公司工作人員稱，彭志凱不在公司辦公，而公司其他的領導都不在公司，無法接受采訪。記者就此事發(fā)采訪函至國家旅游局，截至發(fā)稿時，該局并未做出回復。
于法無據(jù)
國家審計署在兩年前發(fā)出的一則公告，則讓孫平堅信興旅公司和國家旅游局之間存在關聯(lián)關系。
2008年12月至2009年3月，國家審計署對國家旅游局下屬單位進行抽查審計時發(fā)現(xiàn)，該局旅游宣傳品制作招投標過程存在違規(guī)行為。
國家審計署經(jīng)審計后發(fā)現(xiàn)，2008年5月，國家旅游局機關服務中心負責人同時以該局政府采購領導小組成員和投標單位法定代表人的雙重身份，參與了國家旅游局2099.45萬元旅游宣傳品制作項目的招投標。
國家旅游局機關服務中心投資興辦的北京興旅廣告有限公司(經(jīng)過企業(yè)名稱變更后，現(xiàn)為北京興旅傳媒國際有限公司)參與該項目投標過程中，利用修改的相關資料，通過評審并成為中標單位。對此問題，國家審計署已移送財政部處理。
看到上述資料后，孫平有種被愚弄的感覺�！芭d旅公司是國家旅游局投資控股的關聯(lián)企業(yè)，這分明是‘老子招標，兒子中標’�！睂O平說。除此之外，孫平認為，興旅公司根本不具備合法的投標人資質。因為根據(jù)《政府采購法》第二十二條規(guī)定，供應商在參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中不得有重大違法記錄。雖然早在2009年，審計署就通報了興旅公司在招投標過程存在違規(guī)行為。但是此后的數(shù)年中，興旅公司仍在國家局旅游宣傳品制作招投標過程連續(xù)中標。
7月中旬，頂佳公司和凱迅公司分別就上述問題，向此次政府采購項目的代理機構——中央國家機關政府采購中心提出了質疑，希望借此改變此次政府采購的中標結果。7月底，中央國家機關政府采購中心對于兩家公司的質疑做出了處理。但結果，頗令孫平失望。
在一份編號為“國機函〔2011〕73號”的質疑處理結果通知書中稱，審計署相關審計結果屬實，財政部門已對興旅公司進行了經(jīng)濟處罰，但沒有作出其他進一步處罰。此次，國家旅游局在政府采購過程中不存在違法行為。
一位政府采購法專家介紹，中央國家機關政府采購中心對此事十分重視，還專門組織了專家研討會，他參加了此次研討會。之所以做出上述決定，原因有二：一是，由于《政府采購法》和《招標投標法》都沒有禁止采購人的關聯(lián)企業(yè)作為供應商參加政府采購活動的規(guī)定，所以無法認定國家旅游局在政府采購過程中存在違法行為。二是，雖然《政府采購法》中規(guī)定，供貨商參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄。但是什么是“重大違法”行為？法律卻未作出明確規(guī)定。對此，記者未得到采購中心相關負責人的明確答復。
對此問題，曾參與《政法采購法》起草工作的中國人民大學法學院教授劉俊海認為，
《政法采購法》起草過程中之所以未對“重大違法”行為作出明確規(guī)定，是因為考慮到如果規(guī)定得太具體，會束縛執(zhí)法機關的工作。
“被國家審計署點名通報肯定屬于‘重大違法’行為，這是不言自明的事情。”劉俊海說。
國家審計署在2009年通報了國家旅游局旅游宣傳品制作招投標過程存在違規(guī)行為，此事涉及興旅公司。
劉俊海認為，根據(jù)《政府采購法》第二十二條規(guī)定，供應商參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄。據(jù)此，興旅公司不具備合法的投標人資質。而在此情況下，興旅公司仍然連續(xù)3年(2009年、2010年、2011年)在國家旅游局政府采購項目中標，屬于嚴重違反《政府采購法》。
8月初，頂佳公司和凱迅公司聯(lián)合向財政部實名舉報此事。8月中旬，財政部國庫司向國家旅游局、中央國家機關政府采購中心以及興旅公司發(fā)函(財庫便函〔2011〕970號)，要求提交對舉報事項和相關情況的說明，并且要求暫停該項目的采購活動。記者致電財政部國庫司主管此事的工作人員，其表示，此事正在調查中，不便接受媒體采訪。
法律空白待補
長期關注政府采購的谷遼海律師認為，與采購人存在關聯(lián)關系的企業(yè)以供應商身份投標并非個案。2010年，孔子學院網(wǎng)站運營招標中，中標公司被質疑是采購人的直屬企業(yè)。而今年南京“天價路牌”事件被曝中標公司系南京城管局下屬單位。
與此同時，政府采購市場正呈現(xiàn)飛速增長。財政部部長助理王保安5月26日在全國GPA(政府采購協(xié)定)談判應對工作及政府采購工作會表示，全國政府采購規(guī)模由2005年的2928億元增加到2010年的8422億元，年均增長23.5%。
谷遼海認為，政府采購中關聯(lián)企業(yè)屢屢中標的背后，是相關法律制度的空白所致�！霸趪猓少徶械年P聯(lián)企業(yè)交易行為是被明文禁止的。然而，我國對政府采購中的關聯(lián)交易卻是普遍允許的�！惫冗|海說。
比如，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行均規(guī)定，與招標方有直接或間接關系的企業(yè)事業(yè)單位均不得參與該招標方組織的投標。但是，中國現(xiàn)行法律只規(guī)定了“人員回避”，卻沒有規(guī)定
“機構回避”。
《政府采購法》第十二條規(guī)定：在政府采購活動中，采購人員及相關人員與供應商有利害關系的，必須回避。供應商認為采購人員及相關人員與其他供應商有利害關系的，可以申請其回避。但是，此處法律規(guī)定的回避人員是指自然人而非法人，現(xiàn)行法律沒有規(guī)定企業(yè)法人等機構之間回避事由。
2004年，為了加強對政府采購貨物和服務招標投標活動的監(jiān)督管理，主管政府采購工作的財政部頒布了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，《辦法》第七條規(guī)定：在貨物和服務招標投標活動中，招標采購單位工作人員、評標委員會成員以及其他相關人員與供應商有利害關系的，必須回避。供應商認為上述人員與其他供應商有利害關系的，可以申請其回避。
但是，《辦法》也未涉及到政府機關、企業(yè)法人等機構之間回避的問題。
記者在法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中搜索，發(fā)現(xiàn)只有鐵道部、建設部、交通部等七部委聯(lián)合制定發(fā)布的《工程建設項目施工招標投標辦法》(以下簡稱《工程招標辦法》)有一條關于機構回避的規(guī)定。
但是《工程招標辦法》是作為《招標投標法》的配套行政法規(guī)，僅僅適用于規(guī)范工程建設項目施工招標投標活動，政府采購項目無法適用該辦法。
“實踐中監(jiān)管機關往往認為，采購人與供應商是兩個不同的主體，且都是獨立的法人，不屬于法定回避情形，通常不會支持投訴理由，財政部門駁回投訴供應商請求事項的，屬于非常普遍的現(xiàn)象�！惫冗|海說。有法律界人士戲稱，這種現(xiàn)象為合法不合理。
記者采訪的多位政府采購法方面的專家均認為，政府采購中采購人的關聯(lián)企業(yè)參與投標，極易導致商業(yè)賄賂，且嚴重踐踏了《政府采購法》公開透明和公平競爭的基本原則，侵害了公共利益和其他供應商的公平競爭權利，具有極大的危害性。
“現(xiàn)行法律只規(guī)定了‘人員回避’，應該修改相關法律增加‘機構回避’，填補法律空白。凡是與采購部門存在關聯(lián)關系的企業(yè)，均不允許參與。”谷遼海說。
