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隨著土地市場明顯降溫，地方財(cái)政面臨的壓力也將逐步顯現(xiàn) 資料圖
地方財(cái)政面臨的壓力正逐步顯現(xiàn)。一方面，隨著房地產(chǎn)調(diào)控的推進(jìn)，樓市成交持續(xù)低迷，土地市場隨之降溫，為此，各地均已不同程度地下調(diào)了今年土地出讓收入的預(yù)期；另一方面，國家正大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅政策，這也將對(duì)地方財(cái)力造成一定影響。如何應(yīng)對(duì)財(cái)政減收壓力，成為地方財(cái)政部門面臨的一道難題。
土地出讓收入預(yù)期下調(diào)
事實(shí)上，雖然2011年經(jīng)歷了一年的房地產(chǎn)市場調(diào)控，但去年全國土地出讓收入仍然超預(yù)算完成。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊近日表示，去年我國土地出讓金收入超過3.15萬億元，遠(yuǎn)超去年財(cái)政預(yù)算報(bào)告中提出的1.97萬億元的目標(biāo)。
其中上海、北京等一線城市土地出讓收入均超預(yù)算完成。上海財(cái)政局對(duì)此表示，去年上海土地供應(yīng)總量高于年初預(yù)期是造成超額完成預(yù)算的主要原因。北京財(cái)政局也表示，超預(yù)算主要是受商務(wù)中心區(qū)土地出讓收入規(guī)模較大等因素影響。
關(guān)于2012年整體土地出讓收入預(yù)算的匯總數(shù)據(jù)目前仍未公布，但根據(jù)此前陸續(xù)召開的地方兩會(huì)上傳出的信息來看，各地普遍預(yù)測今年國家繼續(xù)施行房地產(chǎn)市場調(diào)控政策會(huì)降低國有土地使用權(quán)出讓收入，并紛紛下調(diào)今年土地出讓收入預(yù)期。
北京市土地整理儲(chǔ)備中心數(shù)據(jù)顯示，2012年1月份北京市土地出讓金收入同比減少63.9%。而北京市2012年預(yù)算報(bào)告中提出，2012年北京市市級(jí)政府性基金預(yù)算收入將整體下降42.8%，其中主要是土地收入降幅較大，預(yù)計(jì)今年國有土地使用權(quán)出讓金收入約330.1億元，僅為去年的44.5%。
上海亦表示，2012年國家繼續(xù)實(shí)施房地產(chǎn)市場調(diào)控政策和優(yōu)化調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，國有土地使用權(quán)出讓收入相應(yīng)減少，今年上海國有土地使用權(quán)出讓收入預(yù)算安排343億元，下降25.6%。
河北財(cái)政廳相關(guān)人員對(duì)記者表示，2012年全省土地出讓收入安排1034.2億元，比去年減少16.3億元，同比下降1.5%。
結(jié)構(gòu)性減稅影響將顯現(xiàn)
據(jù)了解，目前地方土地出讓收入除了主要用于相應(yīng)地區(qū)征地拆遷補(bǔ)償成本性支出和城市建設(shè)支出外，近年來中央財(cái)政對(duì)于地方加大水利、教育和保障性住房等民生投入的要求，也紛紛落在了土地出讓收入上，要求地方必須從中提取一定比例資金用于上述支出�！皩�(shí)際上，土地出讓收入在這些用途上就幾乎不夠花了�！焙笔∝�(cái)政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示。
“房地產(chǎn)市場調(diào)控對(duì)土地出讓收入確實(shí)造成很大影響。”上述人員表示，但對(duì)于土地財(cái)政的萎縮是否會(huì)影響地方房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，他表示對(duì)于財(cái)政部門來說這點(diǎn)并不是主要考慮的因素，“土地出讓收入作為政府性基金之一，是一筆�？顚Ｓ玫氖杖耄虼送恋爻鲎屖杖氲臏p少對(duì)于地方可用財(cái)力造成的影響實(shí)際上是有限的，目前財(cái)政部門也沒有把其當(dāng)成主要問題加以考慮。”
地方財(cái)政部門表示，相比起土地出讓收入的萎縮來說，今年將大力推進(jìn)的結(jié)構(gòu)性減稅對(duì)于地方財(cái)力的影響更受關(guān)注。隨著去年進(jìn)行的個(gè)人所得稅改革影響逐步顯現(xiàn)，增值稅、營業(yè)稅起征點(diǎn)提高等相關(guān)政策的落實(shí)，營業(yè)稅改征增值稅（“營改增”）試點(diǎn)的推廣和取消行政事業(yè)型收費(fèi)等相關(guān)改革措施的推進(jìn)，都將對(duì)地方財(cái)力造成一定影響。
其中，在上海開展試點(diǎn)的“營改增”試點(diǎn)對(duì)相關(guān)稅負(fù)的減負(fù)作用已經(jīng)顯現(xiàn)。據(jù)上海財(cái)政局統(tǒng)計(jì)，2012年1月全市地方財(cái)政收入完成566.5億元，比上年同期增長7.5%，增速遠(yuǎn)低于去年1月41.4%的水平，也低于去年全年財(cái)政收入增長水平。
稅務(wù)專家表示，1月份的收入情況并不能完全反映“營改增”的減稅效果，還要再觀察幾個(gè)月才能作出進(jìn)一步判斷。但總體來說，隨著今年“營改增”試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，將有更多地區(qū)財(cái)政收入受到影響。
此外，個(gè)稅改革和清理道路收費(fèi)對(duì)地方財(cái)政收入的影響也不能忽視。北京已表示，今年個(gè)稅收入增速將比去年下降20%。而在車輛通行費(fèi)收入方面，上海表示，今年取消征收貸款道路建設(shè)車輛通行費(fèi)將造成車輛通行費(fèi)收入相應(yīng)減少，預(yù)計(jì)今年通行費(fèi)收入將下降78.6%。河北省財(cái)政廳也表示，今年車輛通行費(fèi)收入將減收11.5%。
上述官員表示，受房地產(chǎn)市場調(diào)控、整體經(jīng)濟(jì)下行壓力和結(jié)構(gòu)性減稅等多方面因素影響，今年地方財(cái)政收入會(huì)面臨相當(dāng)大的減收壓力。對(duì)地方財(cái)政部門來說，需要開動(dòng)腦筋，積極應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，落實(shí)好結(jié)構(gòu)性減稅措施。
地方稅將成今年稅制改革重點(diǎn)
中央將進(jìn)一步加大對(duì)地方的“輸血”力度。記者獲悉，今年中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付規(guī)�；�?qū)⑼黄?.4萬億元，繼續(xù)保持高增速。
對(duì)于目前地方財(cái)政面臨的困局，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政研究所主任曾康華表示，“土地財(cái)政”之路越走越窄，對(duì)此，國家已給出未來解決思路，“十二五”規(guī)劃中提出適當(dāng)賦予地方稅收管理權(quán)限、調(diào)整財(cái)政體制和加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，正是為地方擺脫土地財(cái)政而提出的解決路徑。
在稅收體制改革方面，專家表示，目前擬開征的新稅種中，包括資源稅、環(huán)境稅和房產(chǎn)稅等都屬于地方稅范圍，未來將按照逐步增大地方稅收管理權(quán)限的方向，加大分稅制中地方稅收的比重。
將加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模
中國社科院有關(guān)專家表示，當(dāng)前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容龐雜，項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)，資金使用分散，部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)與地方實(shí)際需要脫節(jié)。此外，地方往往不能滿足專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套要求，這些因素直接影響了地方可支配財(cái)力。
根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2011年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出共完成39900億元，增長23.4%，增速比2010年高出10個(gè)百分點(diǎn)。而根據(jù)此前的預(yù)算安排，其中一般性轉(zhuǎn)移支付約占46%，占比較前年提高5個(gè)百分點(diǎn)。
財(cái)政部部長謝旭人近日指出，2012年要增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，清理歸并部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，進(jìn)一步均衡省以下財(cái)力分配。
對(duì)此，中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文指出，今后加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不應(yīng)僅僅依靠目前臨時(shí)性的規(guī)定，除了《預(yù)算法》外，未來還需要對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行立法，以減少轉(zhuǎn)移支付的隨意性，保證一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，使其成為一項(xiàng)制度。
中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政室主任楊志勇表示，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，各國也往往有相對(duì)獨(dú)立的專門財(cái)政撥款委員會(huì)，負(fù)責(zé)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付公式的確定和調(diào)整。未來中國也可成立專門的機(jī)構(gòu)以提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效率，保證地方財(cái)力健康發(fā)展。
除此之外，一些地區(qū)目前也開始新的嘗試，試圖通過調(diào)整財(cái)政體制擺脫財(cái)力對(duì)土地的依賴。據(jù)了解，面臨未來土地財(cái)政萎縮的狀況，上海財(cái)政局近日發(fā)布的《上海市財(cái)政改革和發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出，要適當(dāng)提高與服務(wù)業(yè)和制造業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的稅種收入中區(qū)縣財(cái)政的分享比例，適當(dāng)降低與土地、房產(chǎn)直接相關(guān)的稅種收入中區(qū)縣財(cái)政的分享比例；調(diào)整優(yōu)化土地出讓金收入和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金分配辦法。
《規(guī)劃》還明確，今后要將原屬市級(jí)集中征管企業(yè)的部分財(cái)政收入分享給區(qū)縣。上海方面表示，此舉是為了進(jìn)一步從財(cái)政體制上引導(dǎo)區(qū)縣根據(jù)區(qū)域發(fā)展功能定位，集約利用土地資源，減少對(duì)房地產(chǎn)發(fā)展的依賴，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
未來將賦予地方適當(dāng)稅權(quán)
除了財(cái)政體制的調(diào)整外，近年來稅制改革上的一些探索，也都有增加地方財(cái)力的考慮。專家表示，今年重點(diǎn)改革的幾個(gè)稅種如資源稅、環(huán)境稅和房產(chǎn)稅等，都屬于地方稅種。其中資源稅擴(kuò)大征稅范圍、由從量計(jì)征變成從價(jià)計(jì)征和部分地區(qū)對(duì)居民自有住房開征房產(chǎn)稅的改革都屬于“增稅”范圍。
楊志勇表示，當(dāng)前正研究開征的環(huán)境保護(hù)稅，其實(shí)質(zhì)也是費(fèi)改稅，即將目前征收的各種環(huán)境保護(hù)收費(fèi)改為獨(dú)立征收的環(huán)境保護(hù)稅，未來還將保留地方稅種的性質(zhì)。上述稅收改革都可對(duì)培養(yǎng)未來地方財(cái)源有不小貢獻(xiàn)。
謝旭人此前還提出，“十二五”期間要適當(dāng)賦予省級(jí)稅收管理權(quán)限。專家建議，未來中國可采取“基本集中、適度放權(quán)”的模式，賦予省級(jí)政府對(duì)地方稅種的適當(dāng)稅收立法權(quán)和管理權(quán)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院院長湯貢亮表示，未來放權(quán)可分兩步走，一是賦予省級(jí)人大立法征收區(qū)域性地方稅種的權(quán)限，但應(yīng)經(jīng)過全國人大依法審查批準(zhǔn)；二是擴(kuò)大省級(jí)人大的稅政管理權(quán)，以地方稅為重點(diǎn)，允許省級(jí)人大立法機(jī)關(guān)有更多開征、停征、稅目、稅率和減免稅等管理權(quán)限。
土地財(cái)政亟待轉(zhuǎn)型
地方土地財(cái)政正隨著土地市場降溫而面臨困境。京滬等地1月財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長，未來可能將有更多城市財(cái)政收入面臨壓力。這勢(shì)必影響地方政府收支狀況，其中包括地方償債能力，以及地方財(cái)政投資項(xiàng)目的進(jìn)展。
1月份，全國各地方財(cái)政收入排行榜上，北京、上海、重慶、廣州等一線城市增幅位列末尾，而且出現(xiàn)了近年少見的負(fù)增長，其中北京與去年同期相比下降10%，重慶下降16%，上海下降7.4%。
為此，各地也在積極應(yīng)對(duì)。以上海為例，一方面，政府積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和轉(zhuǎn)型，擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴；另一方面，進(jìn)行樓市政策微調(diào)，放松普通商品房標(biāo)準(zhǔn)，開放居住證滿三年的非戶籍家庭購買二套房。與此同時(shí)，北京、南昌、福州等十余個(gè)城市也均有各種樓市調(diào)控“微調(diào)”政策出現(xiàn)。
地方政府樓市調(diào)控政策的“微調(diào)”，背后是地方迫切促進(jìn)樓市回暖的意圖。“當(dāng)土地收入占地方財(cái)政收入一半以上時(shí)，地方政府怎么可能輕易擺脫土地依賴？除了賣地，還有哪個(gè)產(chǎn)業(yè)可以為地方政府提供數(shù)億甚至數(shù)十億元的財(cái)政收入？如果沒有了這塊收益，地方很多基礎(chǔ)設(shè)施投入、地方投資項(xiàng)目，都可能受阻�！币晃环康禺a(chǎn)界人士稱。
去年9月，福州市政府出臺(tái)《福州市直接管理福清、長樂、閩侯、連江等四縣（市）財(cái)政體制實(shí)施方案》，并于今年1月1日起執(zhí)行。根據(jù)方案，福州市對(duì)四縣（市）土地出讓收入每年適當(dāng)集中、統(tǒng)籌使用。其中福清、長樂、閩侯三縣（市）定額上繳3億元，連江縣定額上繳0.8億元。以2012年為基期，每年上繳數(shù)按當(dāng)年各縣（市）土地出讓收入增減幅度同比例增減。盡管文件稱此筆款項(xiàng)“�？顚Ｓ谩庇谒目h公共事務(wù)，但業(yè)內(nèi)普遍將其解讀為緩解市級(jí)財(cái)政壓力的“輸血”之舉。
數(shù)據(jù)顯示，今年地方政府將進(jìn)入償債高峰期，在沒有找到替代財(cái)路的情況下，地方政府一時(shí)還難以擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。最近頻頻出現(xiàn)的地方政府樓市調(diào)控政策的“微調(diào)”，也在一定程度上反映出各地對(duì)土地出讓收入的關(guān)切。
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