密集釋放的政策信號(hào)顯示，環(huán)境保護(hù)稅漸行漸近。財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人近日在“中國(guó)發(fā)展高層論壇”年會(huì)上表示，2012年財(cái)稅體制改革將著重從健全稅收制度等三方面推進(jìn)，其中包括深化環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革。
一位多次參與財(cái)稅、環(huán)保部門(mén)組織的座談會(huì)的研究人員向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露，財(cái)稅、環(huán)保部門(mén)正就進(jìn)一步深化環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革進(jìn)行研究，主導(dǎo)方向是對(duì)二氧化硫等主要污染物進(jìn)行“費(fèi)改稅”。專(zhuān)家表示，環(huán)境保護(hù)稅宜擇機(jī)盡快在全國(guó)“一步到位”地開(kāi)征，稅率水平應(yīng)高于現(xiàn)行排污費(fèi)�；痣姷榷嘈袠I(yè)或受波及。
思路 先易后難的“費(fèi)改稅”
自被列入“十二五”規(guī)劃后，有關(guān)主管部門(mén)對(duì)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅的表態(tài)明顯增加，僅過(guò)去半年的時(shí)間里，財(cái)政部等部門(mén)有關(guān)負(fù)責(zé)人便多次表示研究要深化環(huán)境稅費(fèi)改革，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，并在一定程度上透露了改革路徑。
2010年10月底，十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》正式提出，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。時(shí)隔一年，2011年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，就加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作提出16條意見(jiàn)。《意見(jiàn)》指出，將實(shí)施有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策，積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革，研究開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。隨后召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也指出，要研究推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅改革。
2011年12月底，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅對(duì)于“清費(fèi)立稅”、促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)化環(huán)保具有重要作用，要抓緊研究立法和開(kāi)展試點(diǎn)。今年兩會(huì)上，謝旭人再次明確，要深化環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革。受訪專(zhuān)家普遍認(rèn)為，這表明國(guó)家進(jìn)行環(huán)境稅費(fèi)改革的決心和態(tài)度已非常堅(jiān)決和明確。
財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)蘇明接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅非常必要也非常緊迫。開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要手段。中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副教授吳健還提出，近些年政府在節(jié)能減排、環(huán)境治理方面也出臺(tái)了不少措施，傳統(tǒng)的措施是強(qiáng)制性的，隨著治理的深入，治理成本會(huì)逐漸走高�！笆濉蔽覈�(guó)提出了更高的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，這意味將來(lái)可能面臨著更高的成本。環(huán)境問(wèn)題的突出加上環(huán)境治理逐漸進(jìn)入高成本階段，要求我們不僅要治理而且要采取低成本的治理方式。而環(huán)境保護(hù)稅從原理上來(lái)說(shuō)具有這種可能性，即以比較低的成本更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。
蘇明介紹說(shuō)，在環(huán)境保護(hù)方面，我國(guó)過(guò)去也有相應(yīng)的制度安排，其中一個(gè)主要的制度安排就是對(duì)主要污染排放物征收排污費(fèi)。在他看來(lái)，近期環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革的一個(gè)主導(dǎo)方向是把排污費(fèi)“改”成稅收。
多次釋放的政策信號(hào)也似乎印證了這一改革思路，即先易后難的“費(fèi)改稅”。根據(jù)兩會(huì)期間披露的2012年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告，環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革指為進(jìn)一步理順環(huán)境稅費(fèi)關(guān)系，按照先易后難和分步推進(jìn)的原則，選擇防治任務(wù)重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。
標(biāo)準(zhǔn) 稅率水平高于現(xiàn)行排污費(fèi)
記者了解到，從直接排放的污染物來(lái)看，主要有各種廢氣、廢水和固體廢物。這些污染排放物，目前基本都實(shí)行了排污收費(fèi)制度。
不過(guò)，“把排污費(fèi)一下全部都改成稅收應(yīng)該說(shuō)也是有難度的”，蘇明說(shuō)，應(yīng)該“先易后難”，同時(shí)抓重點(diǎn)。在他看來(lái)，這個(gè)“重點(diǎn)”就是把二氧化硫、氮氧化物、氨氮等主要污染物的排污費(fèi)改成稅收。按照誰(shuí)排放誰(shuí)交稅的原則，以污染物排放量為計(jì)稅依據(jù)，采取從量計(jì)征。主要的制度框架建立起來(lái)之后，再逐步積累經(jīng)驗(yàn)繼而擴(kuò)寬覆蓋面。
依照財(cái)政部“防治任務(wù)重”的標(biāo)準(zhǔn)，一位環(huán)保專(zhuān)家指出，2011年，在四項(xiàng)進(jìn)行總量減排的主要污染物的約束性指標(biāo)中，二氧化硫、化學(xué)需氧量排放量分別下降2.2%和2%，均超額完成計(jì)劃目標(biāo)0.7個(gè)和0.5個(gè)百分點(diǎn)，氨氮排放量下降1.52%，完成計(jì)劃目標(biāo)；但氮氧化物排放量上升5.73%，“不降反升”，沒(méi)有完成計(jì)劃目標(biāo)，而今年的目標(biāo)是排放量零增長(zhǎng)，防治任務(wù)仍然很重。
今年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、天津市環(huán)保局總工程師包景嶺就向列席討論的環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢建議，PM2.5表面上看是細(xì)顆粒污染物，其實(shí)很大一部分是由二氧化硫、氮氧化物以及揮發(fā)性有機(jī)物等發(fā)生化學(xué)反應(yīng)后生成的，“必須從控制這些氣態(tài)污染物著手”。值得注意的是，今年全國(guó)兩會(huì)閉幕后，環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢在部黨組中心組(擴(kuò)大)學(xué)習(xí)會(huì)上就多次提到，氮氧化物減排要抓緊分解目標(biāo)任務(wù)，切實(shí)落實(shí)到每個(gè)減排項(xiàng)目中，并采取強(qiáng)有力的措施，逆轉(zhuǎn)氮氧化物排放上升趨勢(shì)。
至于財(cái)政部“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟”的標(biāo)準(zhǔn)，一位不愿透露姓名的環(huán)保系統(tǒng)官員表示，相對(duì)于早已納入總量減排約束性指標(biāo)的二氧化硫、化學(xué)需氧量，氮氧化物、氨氮從“十二五”時(shí)期起才納入約束性指標(biāo)，技術(shù)不如前者成熟。但上述環(huán)保部規(guī)劃院專(zhuān)家則認(rèn)為，現(xiàn)行《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》已規(guī)定，氮氧化物2004年7月1日起按每一污染當(dāng)量0.6元收費(fèi)，“技術(shù)應(yīng)該是成熟了”。
就稅率而言，專(zhuān)家預(yù)測(cè)，環(huán)境保護(hù)稅開(kāi)征初期，稅率水平設(shè)計(jì)得不會(huì)過(guò)高，但應(yīng)該會(huì)高于現(xiàn)行排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
“‘費(fèi)改稅’的一個(gè)核心問(wèn)題是標(biāo)準(zhǔn)怎么確定，這恐怕是開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅最大的一個(gè)難點(diǎn)�！碧K明告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)需要深入研究和論證，如果稅率水平與現(xiàn)行排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)持平，就偏低了，起不到對(duì)污染排放懲罰的作用。如果把標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)高，又會(huì)在一定階段內(nèi)大大增加相關(guān)行業(yè)企業(yè)的成本。在他看來(lái)，開(kāi)征初期主要污染物的稅率水平應(yīng)高于現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，低于治理成本。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)的逐步累積，稅率也會(huì)有一個(gè)提高過(guò)程，至少要通過(guò)征稅覆蓋治理成本。
影響 火電等多行業(yè)影響大
環(huán)境稅一旦開(kāi)征，對(duì)相關(guān)行業(yè)、企業(yè)產(chǎn)生的影響便備受關(guān)注。通常情況下，環(huán)境稅對(duì)企業(yè)影響的大小既取決于環(huán)境稅的征收范圍，也取決于環(huán)境稅的稅率水平的高低。在環(huán)境稅征收范圍既定的情況下，環(huán)境稅的稅率越高，環(huán)境稅對(duì)企業(yè)的影響也會(huì)越大。
中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院移動(dòng)源污染控制研究基地主任岳欣告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，在主要大氣污染物中，二氧化硫的主要排放源依次(從大到小)是燃煤電廠(超過(guò)1/3)、燒結(jié)機(jī)(如煉鐵等行業(yè))、工業(yè)過(guò)程(如工業(yè)鍋爐、工業(yè)窯爐等)；氮氧化物的主要排放源依次(從大到小)是燃煤電廠(800多萬(wàn)噸/年)、機(jī)動(dòng)車(chē)(近600萬(wàn)噸/年)、工業(yè)過(guò)程(工業(yè)鍋爐、工業(yè)窯爐、合成氨，共計(jì)400多萬(wàn)噸/年)。
“除機(jī)動(dòng)車(chē)外，上述其他行業(yè)均列入排污收費(fèi)范圍，一旦未來(lái)‘費(fèi)改稅’后稅率提高，上述行業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本將加大�！杯h(huán)保部規(guī)劃院一位不愿透露姓名的專(zhuān)家說(shuō)。不過(guò)，蘇明表示，環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征要考慮行業(yè)、企業(yè)的承受能力，“不會(huì)考慮每一個(gè)企業(yè)的承受能力，但一定會(huì)考慮整個(gè)行業(yè)的平均水平。”
那么，企業(yè)稅負(fù)增加之后是否將這部分稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上？蘇明告訴記者，從理論上講，企業(yè)會(huì)想辦法把稅收成本附在價(jià)格里面，但實(shí)際上，能否把稅附在其中取決于其產(chǎn)品供需狀況等因素，因此分析會(huì)否最終轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上不是那么簡(jiǎn)單的問(wèn)題。
至于開(kāi)征的時(shí)機(jī)，環(huán)境稅應(yīng)該會(huì)在“十二五”期間開(kāi)征，但具體征收時(shí)間需要仔細(xì)考慮。蘇明建議，宜盡快出臺(tái)環(huán)境保護(hù)稅，“一步到位”地實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍征收可能更好一些。
在吳健看來(lái)，現(xiàn)在是一個(gè)比較好的時(shí)機(jī)。從財(cái)稅改革的角度來(lái)說(shuō)，目前結(jié)構(gòu)性減稅是一個(gè)大方向，怎么樣通過(guò)“有增有減”實(shí)現(xiàn)整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是其題中應(yīng)有之義。在增稅方面，環(huán)境保護(hù)稅開(kāi)征便具有一個(gè)很合理的原因，同時(shí)也提供了未來(lái)稅制改革的一個(gè)方向。從研究者的角度來(lái)說(shuō)，并不希望開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅帶來(lái)稅負(fù)整體水平的增加，因此可以考慮在開(kāi)征環(huán)境稅的同時(shí)減免其他稅收，在整體稅負(fù)不增加的情況下實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化。