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國(guó)有資本監(jiān)管再次走到十字路口。
中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)召開(kāi)了第一次工作會(huì)議，教育部也正在組建相關(guān)機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域600余家國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管功能，還有，盛傳已久的“金融國(guó)資委”……
這些新成立以及正在籌備中的“小國(guó)資委”，使得國(guó)有資產(chǎn)多頭監(jiān)管圖景日漸清晰化。
不過(guò)，這可能會(huì)讓國(guó)務(wù)院國(guó)資委有些頭疼。從2003年成立起，“大國(guó)資”一直是國(guó)資委的工作目標(biāo)和方向。而大國(guó)資，其實(shí)就是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管“全覆蓋”。
在時(shí)下分散監(jiān)管的現(xiàn)狀與統(tǒng)一監(jiān)管愿景之間的矛盾日益凸顯之時(shí)，一輪新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的討論又開(kāi)始響起。
業(yè)內(nèi)多位人士認(rèn)為，要打造國(guó)資監(jiān)管的一統(tǒng)局面，目前亟待解決的即是將國(guó)資委出資人身份與監(jiān)管身份分開(kāi)，國(guó)資委應(yīng)定位于國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管者，通過(guò)規(guī)劃布局和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算戰(zhàn)略性地配置國(guó)有資本。
這恰恰是國(guó)資委的“心病”。有接近國(guó)資委人士透露，目前國(guó)資委最迫切希望的是能獨(dú)立編制國(guó)有資本收益預(yù)算，同時(shí)也在對(duì)央企紅利收取比例進(jìn)行研究，“未來(lái)可能將比例設(shè)定為由固定部分和浮動(dòng)部分共同組成。”該人士表示。
全覆蓋“落空”
近日，剛剛成立不久的中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)了2012年的第一次工作會(huì)議，文化企業(yè)兼并重組以及探索新型國(guó)有文化資產(chǎn)管理體制被看成是今年重點(diǎn)工作。
此外，據(jù)消息人士透露，教育部也正在組建教育國(guó)資委以實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域600余家國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管功能，再加上呼之欲出的“金融國(guó)資委”，一幅“九龍治水”般的國(guó)有資產(chǎn)多頭監(jiān)管圖景開(kāi)始漸漸明晰。
這還不是全部，根據(jù)財(cái)政部此前公布的數(shù)據(jù)，目前還有其他80個(gè)部委下屬的5000多家營(yíng)利性國(guó)家出資企業(yè)均未在國(guó)資委監(jiān)管范圍內(nèi)。和目前地方正在如火如荼地打造“大國(guó)資”格局不同的是，中央層面的國(guó)有企業(yè)正在開(kāi)始“各找各的主”，數(shù)個(gè)按行業(yè)多頭監(jiān)管的“小國(guó)資”模式正在取代國(guó)務(wù)院國(guó)資委夢(mèng)寐以求的“大國(guó)資”格局�！按髧�(guó)資”簡(jiǎn)單地說(shuō)就是國(guó)資委實(shí)現(xiàn)監(jiān)管“全覆蓋”，即國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管范圍擴(kuò)大至包括金融和文化等經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的整個(gè)國(guó)資領(lǐng)域。
兩年前，這在地方上就已經(jīng)進(jìn)行了先行先試，目前已有14個(gè)省級(jí)國(guó)資委監(jiān)管覆蓋面達(dá)80%以上，安徽、四川、江蘇達(dá)到或超過(guò)90%，北京、天津、上海和重慶4個(gè)直轄市實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)全覆蓋監(jiān)管。
此前，地方的先行先試也被業(yè)內(nèi)人士看成是對(duì)中央層面國(guó)有企業(yè)未來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)資“全覆蓋”的一種倒逼，起到一種自下而上的推動(dòng)作用，但眼下看來(lái)，這種倒逼的效果正在落空。
支持國(guó)務(wù)院國(guó)資委實(shí)現(xiàn)國(guó)資“全覆蓋”的人認(rèn)為，從國(guó)資委成立9年來(lái)的實(shí)際情況看，國(guó)資委有能力對(duì)包括金融國(guó)有資產(chǎn)在內(nèi)的所有國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。中國(guó)企業(yè)研究院首席研究員李錦便是支持者之一�！鞍凑铡镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，金融企業(yè)完全應(yīng)該納入到國(guó)資委體系統(tǒng)一監(jiān)管，在國(guó)資委增設(shè)金融司，完善和提高其功能，何必再組建一個(gè)‘金融國(guó)資委’？”李錦曾撰文指出。
此外，國(guó)資委還認(rèn)為，國(guó)資監(jiān)管的這種“全覆蓋”還能實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本在國(guó)資系統(tǒng)內(nèi)的合理流動(dòng)和有效分配。
不過(guò)，這一論斷也受到業(yè)內(nèi)人士的質(zhì)疑�！澳壳皣�(guó)資委監(jiān)管的都是產(chǎn)業(yè)類(lèi)企業(yè)，主要管理的是股權(quán)投資、項(xiàng)目投資，這與金融企業(yè)的管理有很大的區(qū)別�！北本┣笫锹�(lián)合咨詢(xún)管理公司董事長(zhǎng)安林表示。
而另外一個(gè)更大的障礙則來(lái)自于目前國(guó)資委本身定位的模式。國(guó)資改革專(zhuān)家、中國(guó)政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬表示：“如果國(guó)資委熱衷于與國(guó)有獨(dú)資集團(tuán)公司和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司爭(zhēng)奪國(guó)有出資企業(yè)出資人地位，卻使全國(guó)國(guó)有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的主體缺位，真的是撿了芝麻丟了西瓜�！�
先涅槃 再重生
盡管?chē)?guó)務(wù)院國(guó)資委并未就此事有過(guò)公開(kāi)表態(tài)，不過(guò)近日多頭監(jiān)管格局的形成又再次將以國(guó)資委為核心的國(guó)資管理體制的敏感話(huà)題挑起。
在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，目前已經(jīng)到了重新對(duì)國(guó)資委定位、國(guó)有資本監(jiān)管邊界和方式、國(guó)資預(yù)算與公共預(yù)算的關(guān)系這些關(guān)乎國(guó)資改革方向、敏感又懸而未決的問(wèn)題進(jìn)行反思和探索，特別是國(guó)資體系內(nèi)部對(duì)出資人權(quán)利和監(jiān)管權(quán)力的重新界定。
“要想實(shí)現(xiàn)上述國(guó)資‘全覆蓋’的目標(biāo)，國(guó)資委必須要經(jīng)歷先‘涅槃’、再‘重生’的過(guò)程”，安林說(shuō)，國(guó)資管理體制改革也正是此前他與國(guó)務(wù)院國(guó)資委共同合作研究的課題之一。
在他的設(shè)計(jì)中，未來(lái)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的理想模式是國(guó)務(wù)院國(guó)資委首先“鳳凰涅槃”，實(shí)現(xiàn)出資人職能和監(jiān)管職能分離。
“也就是說(shuō)，目前的國(guó)資委應(yīng)該分為兩部分，一部分為企業(yè)國(guó)有資本投資股份有限公司，另一部分實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能的則為‘中國(guó)企監(jiān)會(huì)’�！卑擦直硎�，“而且無(wú)論是原國(guó)資委系統(tǒng)的企業(yè)國(guó)有資本，還是其他出資人，如金融、煙草、文化、教育等企業(yè)國(guó)有資本——均為中國(guó)企監(jiān)會(huì)的監(jiān)管對(duì)象。”
這一設(shè)計(jì)藍(lán)圖近來(lái)隨著“金融國(guó)資委”提上日程，也開(kāi)始越來(lái)越得到業(yè)內(nèi)的認(rèn)可。劉紀(jì)鵬也多次撰文提出類(lèi)似的觀(guān)點(diǎn)，他還形象地將此稱(chēng)為“代表團(tuán)長(zhǎng)—教練員—運(yùn)動(dòng)員”三位一體的管理體系。
具體而言則是，國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)，充當(dāng)賽場(chǎng)上中國(guó)體育代表團(tuán)的“團(tuán)長(zhǎng)”，定位于國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管者，制定規(guī)則并監(jiān)管?chē)?guó)家出資企業(yè)，通過(guò)規(guī)劃布局和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算戰(zhàn)略性地配置國(guó)有資本；在團(tuán)長(zhǎng)之下，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司作為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，充當(dāng)賽場(chǎng)上的“教練員”。國(guó)家出資的實(shí)體企業(yè)定位于國(guó)有資產(chǎn)的具體運(yùn)營(yíng)，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)與管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，充當(dāng)賽場(chǎng)上的“運(yùn)動(dòng)員”。
而且他還指出，未來(lái)中國(guó)的國(guó)有企業(yè)可分為兩類(lèi)，一類(lèi)是財(cái)政部門(mén)管理的公益類(lèi)企業(yè)，或稱(chēng)“貴族企業(yè)”；另一類(lèi)是國(guó)資部門(mén)管理的營(yíng)利性企業(yè)，或稱(chēng)“平民企業(yè)”。
“國(guó)資委的監(jiān)管對(duì)象為平民企業(yè)，監(jiān)管范圍是國(guó)家出資形成的以追求營(yíng)利為目的的全部國(guó)有資本，包括產(chǎn)業(yè)類(lèi)，如各個(gè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司，金融類(lèi)，如中投公司，和其他符合經(jīng)營(yíng)性營(yíng)利性條件的資產(chǎn)；鐵路等資產(chǎn)可暫時(shí)由財(cái)政部作為‘貴族’企業(yè)在政府公共預(yù)算中統(tǒng)籌，待其具備條件時(shí)逐步進(jìn)入國(guó)資委監(jiān)管范圍�！�
不過(guò)安林也指出，基于現(xiàn)階段國(guó)資委兼具出資人和監(jiān)管者兩種職能，且暫時(shí)無(wú)法分離時(shí)，為此未來(lái)早期的國(guó)資體制改革應(yīng)采取過(guò)渡模式。而待出資人身份與監(jiān)管者職能分離時(shí)機(jī)成熟且獨(dú)立“監(jiān)管人”有立法保障之時(shí)，再走未來(lái)模式，則較為理想�！按诉^(guò)渡模式，是一種在不改變國(guó)資委現(xiàn)有組織體制格局情況下所做的改革表現(xiàn)。國(guó)資委第一步需要做的就是在其與所出資的國(guó)家出資企業(yè)之間構(gòu)造一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)履行出資人職責(zé)、專(zhuān)門(mén)從事企業(yè)國(guó)有資本投資控股的中間體——控股集團(tuán)公司，并逐步縮編履行出資人職責(zé)部分的機(jī)構(gòu)和崗位，重點(diǎn)做強(qiáng)國(guó)有資本監(jiān)管職責(zé)部分，逐步成為一個(gè)專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管人�！卑擦终f(shuō)。
預(yù)算配套
除了上述國(guó)資委本身定位的變化，目前國(guó)資委還亟待需要做的一點(diǎn)即是將國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理權(quán)拿到手中，全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管者的格局才能形成。
目前的狀況是，國(guó)資預(yù)算由財(cái)政部納入政府公共預(yù)算統(tǒng)一向人大匯報(bào)，這引發(fā)了理論和實(shí)踐中的眾多問(wèn)題。
“例如在國(guó)資預(yù)算的實(shí)施過(guò)程中，財(cái)政部代編了中國(guó)煙草總公司的國(guó)資預(yù)算，并將煙草收入的一部分越過(guò)國(guó)資委直接注入中央企業(yè)�！鄙鲜鰢�(guó)資委人士表示。
“財(cái)政部規(guī)范的主體應(yīng)該是預(yù)算單位國(guó)資委，而不應(yīng)該越過(guò)國(guó)資委直接對(duì)央企進(jìn)行‘遙控’，這種行為表面上看起來(lái)對(duì)國(guó)家出資的企業(yè)沒(méi)有什么影響，但是可能會(huì)將國(guó)企再次拖入政企不分的處境，而且引發(fā)社會(huì)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼，不公平競(jìng)爭(zhēng)的質(zhì)疑，目前央企在‘走出去’項(xiàng)目上就受到很多體制性的限制。”他說(shuō)。
為此，國(guó)資委希望的是未來(lái)能獨(dú)立編制國(guó)資預(yù)算，與公共預(yù)算平行�！斑@種模式就是說(shuō)國(guó)資委擁有獨(dú)立賬戶(hù)進(jìn)行預(yù)算收支，享有完全的國(guó)資預(yù)算編制權(quán)，并直接向同級(jí)人大報(bào)告�！�
他也坦言，目前實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)還有障礙，不過(guò)現(xiàn)階段可以參照社�；痤A(yù)算模式單獨(dú)編報(bào)的模式。
具體來(lái)講就是財(cái)政部只提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大方向，而涉及到中央企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略與資本性支出，應(yīng)由國(guó)資委來(lái)統(tǒng)籌考慮，并編制央企的國(guó)資預(yù)算支出，財(cái)政部負(fù)責(zé)的則是預(yù)算的匯總與監(jiān)督。
此外，上述國(guó)資委人士還透露，目前也在對(duì)央企紅利收取比例進(jìn)行研究。“目前試行的政策主要缺點(diǎn)是收取比例缺乏靈活性，現(xiàn)定的都是固定比例，沒(méi)有辦法反映出不同的企業(yè)在投資機(jī)會(huì)和發(fā)展前景上的差別，因?yàn)槲磥?lái)可能將比例設(shè)定為由固定部分和浮動(dòng)部分共同組成，浮動(dòng)部分的權(quán)重應(yīng)該考慮到行業(yè)特點(diǎn)，例如周期性行業(yè)的收益變動(dòng)性大，可變部分就應(yīng)該越高�！�
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