繼河北省肅寧縣尚村農(nóng)信社破產(chǎn)案正式進入司法程序后,農(nóng)村金融改革問題再次受到關注。
一位接近監(jiān)管部門的人士對《經(jīng)濟參考報》記者透露,今年開始,銀監(jiān)會對地方農(nóng)信社經(jīng)營管理現(xiàn)狀等展開調(diào)研,旨在根據(jù)實際情況制定省級農(nóng)村信用社聯(lián)合社(以下簡稱“省聯(lián)社”)改革的具體辦法,并擇機出臺。
當前,金融機構(gòu)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整迫在眉睫,監(jiān)管層不斷強調(diào)加大“三農(nóng)”和小微企業(yè)支持力度。業(yè)內(nèi)專家認為,農(nóng)信社作為支農(nóng)服務的主力軍,因受制于省聯(lián)社,金融服務現(xiàn)“脫農(nóng)化”傾向。
“省聯(lián)社作為一級法人機構(gòu),有相當一部分已經(jīng)掌控了地方農(nóng)信社的人事任免、信貸項目審批等權力,進而成為地方政府的提款機、出納庫,這種狀況不利于農(nóng)村金融市場改革,同時也將阻礙多層次金融體系建設。因此,省聯(lián)社改革是農(nóng)信社改革的重要一環(huán)!敝袊y行業(yè)協(xié)會專職秘書長周永發(fā)接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示。
方向 省聯(lián)社新型管理體制正在醞釀
據(jù)《經(jīng)濟參考報》記者了解,按照監(jiān)管層的思路,省社聯(lián)的改革將涉及三個方面:第一是強化省級社聯(lián)的服務功能建設,包括強化后臺服務、提升再清算、資金融通、產(chǎn)品研發(fā)等;第二是優(yōu)化省社聯(lián)履職方式,對社員(即轄內(nèi)農(nóng)信社)的董事、高管等管理人員從直接提名向從社會選拔應聘轉(zhuǎn)變,并取消按省統(tǒng)一法人;第三是加強省聯(lián)社金融服務專業(yè)人才的培養(yǎng),建立健全符合金融制度的人才評價和激勵機制。
“今年1月6日召開的全國金融工作會議已明確,省聯(lián)社要‘淡出行政管理職能,強化服務職能’。此后,銀監(jiān)會主席尚福林在2012年農(nóng)村中小金融機構(gòu)監(jiān)管工作會議上也指出,省聯(lián)社的改革方向是企業(yè)化,核心內(nèi)容是‘去行政化’!边|寧省農(nóng)村信用社聯(lián)合社一位負責人說。
不過,他認為,“鑒于大多省份農(nóng)信社歷史包袱沉重的實際情況,恐怕省聯(lián)社模式仍將在一定時期內(nèi)維持!
早在2003年,隨著農(nóng)信社改革逐步深化,國務院下發(fā)了15號文,將農(nóng)信社的行業(yè)管理職責下放給省級人民政府,各省相繼組建了省聯(lián)社或其他形式的省級管理平臺。
“省聯(lián)社在扭轉(zhuǎn)基層信用社管理混亂局面、處置風險方面曾發(fā)揮了積極作用,但近年來部分省聯(lián)社公司治理結(jié)構(gòu)不完善、市場定位出現(xiàn)偏差的情況日益凸顯,甚至不當干預基層成員農(nóng)信社的經(jīng)營,其消極作用已被監(jiān)管層注意到!敝袊嗣翊髮W財政金融學院研究金融市場與政策方向的教授王飛說。
王飛進一步指出,由于管理體制缺乏有效制衡,農(nóng)信社內(nèi)部管理的行政化色彩較重,即使是某些農(nóng)信社已改制成農(nóng)村股份制銀行,其高管的任命在很大程度上仍受到上級聯(lián)社的影響。強勢的行政化管理極大地影響了監(jiān)督治理結(jié)構(gòu),導致權力制衡機制的功能喪失、加大管理層道德風險。同時,省聯(lián)社、地市級省聯(lián)社派出機構(gòu)、縣聯(lián)社的三級行政管理模式拉長了管理鏈條,削弱了農(nóng)信社經(jīng)營的效率和靈活性。因此,改革農(nóng)信社首先應該改革省聯(lián)社,重新梳理和完善其管理體制。
對于農(nóng)信社改革的五年計劃,銀監(jiān)會合作金融機構(gòu)監(jiān)管部主任姜麗明曾表示,“要穩(wěn)步推進省聯(lián)社改革,逐步構(gòu)建以產(chǎn)權為紐帶、以股權為聯(lián)接、以規(guī)制來約束的省聯(lián)社與基層法人社之間的新型關系,形成省聯(lián)社與基層法人社的利益共同體!
現(xiàn)狀 農(nóng)信社金融服務現(xiàn)“脫農(nóng)”苗頭
事實上,與省聯(lián)社有這紐帶關系的基層法人社——農(nóng)信社,其角色定位就是支農(nóng)服務主力軍,目前,農(nóng)信社發(fā)放的涉農(nóng)貸款占全國各銀行業(yè)金融機構(gòu)的三分之一以上,尤其是在中西部絕大多數(shù)縣城以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn),農(nóng)信社是唯一的金融機構(gòu)。
自成立以來,省聯(lián)社幫助農(nóng)信社清理歷史虧損賬面,使得全國農(nóng)村農(nóng)信社不良貸款率從當初超過10%下降到今年6月末的4.7%,但目前存在的另一個新問題卻是,金融服務“脫農(nóng)、離農(nóng)”的趨勢已有所顯現(xiàn)。
記者在廣西壯族自治區(qū)了解到,農(nóng)信社對于支持政府項目熱情高漲,而涉農(nóng)貸款的投放顯得經(jīng)驗不足,并且扶持小微的金融創(chuàng)新手段也非常有限。
來自廣西壯族自治區(qū)銀監(jiān)局的調(diào)查表明,2012年以來,廣西區(qū)農(nóng)信聯(lián)社為防范“個貸企用”等風險,要求對已開辦有企業(yè)的客戶,只能由企業(yè)而不能由企業(yè)主個人承貸,但新辦微企又因普遍缺乏規(guī)范財務報表而無法通過信貸管理系統(tǒng)的核驗,最終導致業(yè)主既不能以企業(yè)名義又無法以個人名義從農(nóng)信社獲得貸款,陷入“兩頭不到岸”困境。截至今年6月末,僅玉林市區(qū)聯(lián)社就有107戶新辦微企因此無法獲得貸款支持。
“在很多省份,省級信用聯(lián)社存貸款規(guī)模已經(jīng)躍升為全省第一,地位儼然如一個省級銀行!敝袊y行業(yè)協(xié)會專職秘書長周永發(fā)說。
他分析稱,由于省聯(lián)社掌握著基層信用社的人事任免權和業(yè)務經(jīng)營活動審批權,省級聯(lián)社已經(jīng)很大程度上主導了社員的經(jīng)營活動,從而使農(nóng)信社的資金更多流向了地方政府主導的項目,因此,造成農(nóng)信社“離農(nóng)、脫農(nóng)”現(xiàn)象并不難理解。
從另一角度看,由于農(nóng)信社經(jīng)營發(fā)展獨立性不足,自身公司治理能力弱;在部分農(nóng)村地區(qū)機構(gòu)網(wǎng)點不足,金融服務機制建設大范圍滯后,發(fā)展求大、求全、求快,因此,業(yè)務上就傾向于追求“傍大款”。
“一個成熟的金融體系應該是普惠的金融體系,需要建立多層次的金融機構(gòu)來發(fā)展。如果農(nóng)信社都變成縣聯(lián)社、省聯(lián)社,變成了一個大的銀行機構(gòu),在這種情況下它就不可能再去為中小企業(yè)服務。農(nóng)信社被政府利益綁架之后,投入到三農(nóng)服務的貸款就將會有很大一部分被基礎設施投資所占用。”北京大學金融與證券研究中心主任曹鳳岐在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示。
矛盾 地方政府與監(jiān)管層博弈
不少業(yè)內(nèi)專家認為,目前,我國農(nóng)信社改革已進入“深水區(qū)”,但因多種因素影響,合力推進改革發(fā)展的“一盤棋”尚未形成,省聯(lián)社的改革阻力巨大。
省聯(lián)社是由縣聯(lián)社、市聯(lián)社慢慢發(fā)展而來的,監(jiān)管層當初批準這一金融機構(gòu)成立,意在使其充當一個管理者的角色,負責管理、指導、協(xié)調(diào)和服務全省農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社。換言之,省聯(lián)社是其組建的基層法人社的最終責任人。
“在縣域法人機構(gòu)自身公司治理能力還不完善的情況下,如果強化其獨立性,那么很可能誘發(fā)新的風險!鄙鲜鲞|寧省農(nóng)村信用社聯(lián)合社的負責人認為,“按照現(xiàn)有政策框架,省級政府應該承擔著農(nóng)信社的管理和最終風險處置責任,因此,省級政府應成為省級聯(lián)社的改革主導者,由省級政府根據(jù)當?shù)厍闆r因地制宜地自主決定管理模式,不搞‘一刀切’!
也有市場人士分析稱,對于省級政府而言,一旦削弱了省聯(lián)社的行政權力,那么地方項目信貸資金的籌措就不如以往便利,恐怕地方政府難有推動改革的熱情。
對此,廣西銀監(jiān)局內(nèi)部人士坦言,“依靠地方政府推動省聯(lián)社的改革難度非常大,說白了,監(jiān)管層與省社聯(lián)一直在進行博弈!
有消息稱,去年,甘肅省已完成省聯(lián)社辦事處改制成區(qū)域稽核中心的試點工作,區(qū)域稽核中心的主要職能是接受省聯(lián)社和監(jiān)管部門的委托,提供統(tǒng)計、審計等服務。
業(yè)內(nèi)人士認為,省級聯(lián)社未來改革模式應在維護縣級聯(lián)社法人地位的前提下,一方面向企業(yè)化方向演進,另一方面向純粹的政策性監(jiān)管機構(gòu)過渡。
遼寧省農(nóng)村信用社聯(lián)合社負責人說,事實上,部分省份在深化省級聯(lián)社產(chǎn)權改革方面,作出了一些探索和實踐,積累了豐富的經(jīng)驗。這些模式對推進省級聯(lián)社改革均有一定的借鑒意義。
比如,農(nóng)村社會化程度高、城鄉(xiāng)一體化水平高的北京、上海、天津、重慶4個直轄市,組建了農(nóng)村銀行機構(gòu),以省為單位統(tǒng)一了法人,重慶農(nóng)商行已經(jīng)在香港上市;寧夏回族自治區(qū)聯(lián)社組建了黃河銀行,對全省縣級行社參股或控股管理,變行業(yè)管理為資本管理。