編者按：隨著城市化進程的快速推進，包括土地等各種要素迅速被吸收、積聚、重新組合。在這一過程中，產(chǎn)生了一個具有鮮明階段性特征的社會經(jīng)濟現(xiàn)象：大量農(nóng)村土地被拋荒，不少村莊出現(xiàn)空心化，征地拆遷隨之成為社會難點、熱點和焦點。透過紛繁復雜的矛盾乃至“亂象”，我們發(fā)現(xiàn)，在共和國廣袤的農(nóng)村大地上，新一輪土地變革正在悄然演進，并已成為與我國城市化進程并行發(fā)展的另一個重要方面。本報自今日起，以土地“權(quán)變”：城市化下的農(nóng)村土地變革為主題，推出四個板塊進行探究，敬請讀者關(guān)注。
斷壁殘垣、荒草叢生、大門緊閉、空無一人……這不是戈壁大漠邊緣的廢城，而是中國東中部農(nóng)村里真實的一幕。
隨著近年來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化持續(xù)推進，大量農(nóng)村人口涌入城市及其周邊地區(qū)，不少遠離城市的村莊普遍出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。
由此帶來的結(jié)果是，大量的宅基地及地上房屋常年無人居住，甚至坍塌損毀，這不僅成為農(nóng)村環(huán)境整治的“頑疾”，也造成寶貴的土地資源浪費嚴重。
村莊房屋空置率居高不下
地處膠東半島的乳山，是山東省30強縣市之一，兼有南部沿海和北部內(nèi)陸山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。乳山市政府開展的農(nóng)村住房調(diào)查顯示，與南部沿海多數(shù)村莊大約10%的房屋空置率相比，北部內(nèi)陸山區(qū)經(jīng)濟薄弱村的空置率在26%左右，部分村莊的空置率甚至在40%至50%。
《經(jīng)濟參考報》記者在乳山市午極鎮(zhèn)樗樹崖村看到，村子數(shù)百處宅基地上，在村民正常居住的房屋之間，星羅棋布地夾雜著許多空置的宅地和房子，許多房屋已經(jīng)坍塌損毀，只剩下斷壁殘垣或者地面上一個地基的框架存在，如同生長在這個美麗村莊上的一道道“疤痕”。
在村民文化廣場北邊大約20米的地方，三處廢棄得只剩下地基磚圍子的宅基地一字排開，其中一處已經(jīng)部分開墾為菜地，菜地繼續(xù)往南又是一處已經(jīng)坍塌多年無人居住的廢宅。
廢宅的主人是63歲的王洪友，宅子是王洪友的父母留下來的土房子，已經(jīng)有幾十年的歷史了；王洪友夫婦現(xiàn)在居住在村里另一處條件稍好的宅子里。被部分開墾為菜地的宅基地的主人是80多歲的王樹升，老人從午極鎮(zhèn)供銷社退休后和女兒住在一起，這處宅基地已經(jīng)荒廢多年。
樗樹崖村支部書記王樹禮說，村里約有近600處宅基地，其中常年空置損失的房子和宅地至少有150處，除了正常生育之外，村里的人口幾乎只進不出、逐年減少，加上人口自然死亡，空置的宅子越來越多。
在位于中部地區(qū)的湖北省，類似的空心化情況也大量存在。湖北省黃石市陽新縣三溪鎮(zhèn)姜福村是一個偏僻的山村，轄21個村民小組、818戶、3598人，現(xiàn)有耕地3169畝，人均耕地不足1畝。近年來，隨著新農(nóng)村建設的不斷推進，村民們紛紛到公路邊建房，公路修到哪，新房就建到哪，再加上村民長期外出打工、進城以及老人自然死亡等原因，“空心化”越來越嚴重。
村支部書記明道祥說，前些年，村里空置的舊房子越來越多，拆又不能拆，賣又不肯賣，都成了危房；通村路修好后，村民們又一窩蜂到馬路邊建新房，既造成了土地的浪費，又給村里留下了安全隱患。最多的時候，全村空置的舊房子有80多戶，占10%左右。
“在我們這里，耕地就是村民的命根子，但在2008年以前，由于舊房子拆不了，村民又亂占耕地建新房，全村年均減少耕地十幾畝�！痹诖逦瘯�，明道祥扳著手指頭說，“2002-2005年，全村減少耕地170多畝，相當于一個村民小組的耕地面積，照這樣下去，村民們的飯碗過不了幾年就保不住了�！�
空心村綜合整治潛力超億畝
村莊“空心化”問題已經(jīng)引起越來越多的關(guān)注。2012年3月底發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》認為，中國農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴重，應積極推進“空心村”綜合整治，以破解土地供需矛盾，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
這份由中國科學院地理科學與資源研究所撰寫的報告指出，改革開放30多年來，隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村常住人口持續(xù)減少，造成了農(nóng)村“人走房空”的現(xiàn)象，并由人口空心化逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕叭丝�、土地、產(chǎn)業(yè)和基礎設施的農(nóng)村地域空心化，產(chǎn)生了大量空心村，已成為推進新農(nóng)村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的難題。
課題組對山東、河南等地4.6萬宗宅基地、6500余農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地廢棄閑置量很大，打谷場、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地粗放、利用效率極低——以山東禹城市村莊為例，空心村整治可凈增耕地13%至15%。
參與課題調(diào)研的中科院地理資源所研究員劉彥隨說，農(nóng)村空心化在國外也具有普遍性，但我國農(nóng)村空心化要遠比其他國家更復雜、更嚴重。農(nóng)村空心化直接導致農(nóng)村“三留”人員增多、主體老弱化和土地空棄化，破壞了鄉(xiāng)村人居環(huán)境，造成土地資源的浪費。
宅地廢棄、空置與低效利用是空心村問題的核心。據(jù)透露，“經(jīng)綜合測算與評估表明，若按照分批推進城鎮(zhèn)化情景，通過構(gòu)建完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機制、宅基地退出與盤活機制，全國空心村綜合整治潛力可達1.14億畝�！�
中國社科院農(nóng)村所研究員黨國英等專家曾經(jīng)在河北省館陶縣冀淺村調(diào)研，他們統(tǒng)計，冀淺村的土地大約有39%沒有得到有效利用。村里約400幅宅基地，平均一幅宅基地居住1.9人。如果考慮到有的農(nóng)戶房屋利用率低的情形，這個村土地有效利用的程度還要低一些，按一幅宅基地應居住4人計算，這個村可節(jié)約宅基地約52%。
除冀淺村外，黨國英等專家還在湖北、山西、廣東、河南、寧夏等地的30多個行政村進行了調(diào)查，他們以大范圍村莊調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎進行估算表明，我國村莊空置面積超過1億畝，相當于全國耕地總量的1/18。
空置宅地集約利用難
當前，村莊“空心化”帶來的土地浪費十分驚人，但受限于當前宅基地流轉(zhuǎn)及房屋產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)的制約，加上這些空閑宅地單位面積普遍較小且處于分散狀態(tài)，這些空置宅地集約利用面臨三大難題。
難題一，一戶多宅確權(quán)難。乳山市政府農(nóng)村住房調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全市通過繼承而來的空置房(宅地)達30704棟，占空置房總數(shù)的75%�；\統(tǒng)而言，這些空閑宅地擁有者均屬于“一戶多宅”，違背了《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準�！�
乳山市建設局副局長劉建華說，仔細分析，這些繼承而來的空閑宅地至少分為三種情況，第一種是繼承人父輩甚至祖輩已經(jīng)去世的，屬于典型的“一戶多宅”；第二種是父輩或祖輩依然在世，但長期與繼承人生活在一起，屬于“準一戶多宅”；第三種則是繼承人已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民或長期在城鎮(zhèn)居住。
湖北省黃石市國土局高級工程師趙利和說，“一戶多宅”“宅地超標”的情況在湖北十分普遍，與這些閑置宅基地多為合法宅基地相比，許多繼承人都是另占集體建設用地甚至耕地建設住房，這些現(xiàn)實中大量存在卻沒有合法身份的宅基地下一步該如何確權(quán)，是當前宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作中面臨的一大難題。
難題二，宅地分散利用難。乳山市大孤山鎮(zhèn)鎮(zhèn)長劉培根說，從現(xiàn)有政策來看，國家支持空閑宅基地利用的政策主要是增減掛鉤，但增減掛鉤均要求集中連片進行土地整理和復墾，而多數(shù)村莊空閑宅地單位面積普遍較小且處于分散狀態(tài)，不符合增減掛鉤的要求，也無法申請土地整理和復墾資金。
難題三，缺乏資金回收難。山東省萊西市國土局副局長李凌云說，按照國家規(guī)定，“一戶多宅”中多余的宅基地應由村集體無償收回，但根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，這些宅基地上的房屋產(chǎn)權(quán)屬于繼承人，收回時應對繼承人進行補償。然而，這些空心化率較高的村莊大多遠離城區(qū)、經(jīng)濟薄弱，村集體沒有能力拿出這筆資金，地方政府因缺乏政策引導和資金支持也沒有動力進行回收。
劉建華曾經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任鎮(zhèn)長五年，從擔任鎮(zhèn)長時為土地指標奔波到目前分管村鎮(zhèn)建設，雖痛感宅基地閑置浪費，卻十分嘆息地說：“明知道有那么多宅基地空在那里，卻動不了，只能‘干著急’�！�
規(guī)劃缺失致無章可循
“我搞了一輩子土地規(guī)劃和整理，這些年感到痛心的是，我們的農(nóng)村規(guī)劃沒有做好，中國最廣闊的土地上最缺少規(guī)劃，許多村莊治理也就成了無源之水、無本之木了。”長期關(guān)注村莊治理的湖北省黃石市國土資源局高級工程師趙利和說。
當前，我國絕大部分土地集中在農(nóng)村，實施村莊“空心化”治理和宅基地利用，挖掘既有土地潛力也靠農(nóng)村。
然而，《經(jīng)濟參考報》記者在山東、湖北等地采訪發(fā)現(xiàn)，由于許多村莊都沒有正式的規(guī)劃，新的居民聚居點及道路、供水、供電等基礎設施建設均“無規(guī)可循”，因而成為橫亙在空閑宅基地整理利用面前一道難以逾越的難題。
根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，“縣級以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應當制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。在確定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊，應當依照本法制定規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊建設應當符合規(guī)劃要求�？h級以上地方人民政府鼓勵、指導前款規(guī)定以外的區(qū)域的鄉(xiāng)、村莊制定和實施鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃�！�
正因為規(guī)劃法對村莊規(guī)劃并沒有全覆蓋的硬性規(guī)定，村莊規(guī)劃也就成了可有可無的事情。
從《經(jīng)濟參考報》記者在山東、湖北10多個縣市采訪的情況來看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級規(guī)劃基本實現(xiàn)全覆蓋，村莊規(guī)劃則主要集中在城市或縣城周邊地區(qū)，其余多數(shù)村莊沒有正規(guī)的規(guī)劃，村莊改造面臨難題。
分管村鎮(zhèn)建設的山東省乳山市建設局副局長劉建華說，乳山在上世紀80年代曾經(jīng)做過一批村莊規(guī)劃，但這些規(guī)劃早就過時了。最近5年搞新農(nóng)村建設，其中一個核心的東西就是土地，新農(nóng)村建設中大量的基礎設施、公益設施、新建住宅等都需要占地，部分村莊也就此進行了簡單的規(guī)劃，但這些規(guī)劃大多不是正規(guī)有資質(zhì)單位設計的規(guī)劃，缺乏法律效力，同時也缺少與土地利用總體規(guī)劃及國土、建設、規(guī)劃等部門的銜接，用地規(guī)劃許可證辦不了，實施效果并不好。
湖北省利川市國土執(zhí)法大隊大隊長胡明釗說，利川市絕大多數(shù)村莊沒有正規(guī)的規(guī)劃，這也是造成部分村莊出現(xiàn)村干部和村民隨意劃分宅基地、亂搭亂建、加高加蓋等違建情況的一個重要原因。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，“各級人民政府應當將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費納入本級財政預算�！�
不過，《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，由于增減掛鉤試點門檻高、指標少，加上國家尚未出臺村莊“空心化”治理的引導和支持政策，地方政府在提供預算支出編制村莊規(guī)劃方面明顯缺乏動力。
不僅如此，越是“空心化”程度較高、宅基地整理利用空間大的村莊，一般情況下也越是經(jīng)濟薄弱的村莊，集體收入大多十分微薄，面對正規(guī)設計單位動輒數(shù)萬甚至數(shù)十萬元的村莊規(guī)劃勘測、設計和編制費用，只能“一聲嘆息”。
針對“最廣闊的土地上最缺少規(guī)劃”這一現(xiàn)實狀況，趙利和、胡明釗等基層干部建議，國家根據(jù)東、中、西等不同區(qū)域經(jīng)濟狀況，對編制村莊規(guī)劃進行不同程度的“以獎代補”政策。負責財政預算的地方政府可以采取集中招標的方式，遴選一到兩家設計單位集中編制一批經(jīng)濟型村莊規(guī)劃，以經(jīng)濟型村莊規(guī)劃來推進村莊“空心化”治理和宅基地集約利用。
蓬萊市委書記張代令建議，實施村莊規(guī)劃應在尊重農(nóng)民意愿的基礎上分批分步實施，切忌“一哄而上”和“一刀切”。實施村莊規(guī)劃也并非每一個村都要制定規(guī)劃，對于“空心化”程度較高的村落，可以采取一個中心村帶幾個“空心化”村莊組建大村或成立聯(lián)合黨支部等多種形式，集中成片進行規(guī)劃；對于部分百姓無意愿、規(guī)劃需求弱的村莊，可以暫不進行村莊規(guī)劃，待條件趨于成熟時再制定。
湖北省人大代表、陽信縣三溪鎮(zhèn)姜福村支部書記明道祥以及三溪鎮(zhèn)國土所所長汪祖穩(wěn)等建議，實施村莊規(guī)劃一定要符合土地利用整體規(guī)劃，并做好與國土、建設、交通、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)等部門的銜接，統(tǒng)籌利用好各部門的政策與資金支持，從規(guī)劃環(huán)節(jié)開始就集中各方力量推進經(jīng)濟薄弱村莊的集約型建設與改造。
