今年前8月全國(guó)公共財(cái)政收入82330億元，增長(zhǎng)10.8%。這是近年來最接近預(yù)算目標(biāo)的一個(gè)增幅，但是幾乎所有地方政府都在喊缺錢。
一個(gè)較為精確的財(cái)政收入會(huì)破壞地方習(xí)慣性依賴超收收入的常態(tài)。而雪上加霜的是，用于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要資金來源——土地出讓收入也在大幅下降。
近日財(cái)政部已要求地方財(cái)政做好減支預(yù)案，一旦無法完成今年收入目標(biāo)，部分省市將采取減支措施。“在省市一級(jí)很少發(fā)生這種預(yù)算執(zhí)行中調(diào)減收支規(guī)模的事情，今年情況很特殊，我覺得地方政府缺錢的憂慮不只是在今年，也有未雨綢繆的成分�！敝袊�(guó)財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇說。
今年8月，中央財(cái)政收入負(fù)增長(zhǎng)，下降了6.5%，中央或減少對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，或者擴(kuò)大赤字。一位全國(guó)人大官員說，當(dāng)前擴(kuò)大赤字的意義不僅是擴(kuò)大幾十億幾百億支出那么簡(jiǎn)單，而是會(huì)沖擊對(duì)經(jīng)濟(jì)的信心。所以他認(rèn)為，中國(guó)會(huì)對(duì)擴(kuò)大赤字相當(dāng)謹(jǐn)慎。
是否真正缺錢
2012年公共財(cái)政收入預(yù)算增幅為9.5%�！笆欠裾娴南胍�9.5%
，如果我們期待也是9.5%，現(xiàn)在期待已久的目標(biāo)它終于在逼近，我們不能葉公好龍�！敝袊�(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)高培勇說。
10.8%是近年來最接近預(yù)算目標(biāo)的增幅，而長(zhǎng)期的預(yù)算與決算的大幅差距，使得地方已經(jīng)把超收作為一個(gè)意料中的收入。自1994年分稅制改革以來，超收幾乎變成了機(jī)制性問題，年年有超收，且逐年增加。2010年預(yù)算收入目標(biāo)是8%增幅，最終實(shí)現(xiàn)21.4%；2011年也是8%的增幅目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)24.8%，以至于到2011年中國(guó)的超收收入已經(jīng)達(dá)到1.4萬億，相當(dāng)于2000年全年財(cái)政收入。
而且，2011年1.4萬億超收收入中近1.2萬億在當(dāng)年底支出，公眾也沒有看到這些追加支出的具體用途。
青海財(cái)政廳人士解釋，年初通常是個(gè)赤字預(yù)算，支出大于收入，但為了匯報(bào)一個(gè)收支平衡的預(yù)算，有一些支出需要砍掉，但大家心里都很清楚，因?yàn)槌者@些支出肯定會(huì)發(fā)生，所以各部門都依賴年底超收。即使各部門拿著各種文件追著財(cái)政要錢，這時(shí)只能讓等等，等年底超收時(shí)再安排�！叭绻粋�(gè)做得好的預(yù)算，可調(diào)劑的空間就沒有了，所以地方都傾向于做一個(gè)并不精確的收入預(yù)測(cè)�！睏钪居抡f。
因?yàn)槌找咽浅B(tài)，而收入減少了自然就會(huì)影響工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這也是地方喊缺錢的原因之一。高培勇認(rèn)為，今年超收規(guī)模的減小，對(duì)于中國(guó)法制化是一個(gè)促進(jìn)。但與此同時(shí)，要考慮到各級(jí)政府的這種支出擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)以及它的基本規(guī)律，提前打好招呼、溝通好，留有余地。
地方喊缺錢的另一個(gè)因素是土地收入的大幅減少。今年前8 個(gè)月，全國(guó)土地出讓成交額大幅下降，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入15579億元，與上年同比減少5493億元，下降26.1%。但年初安排的土地出讓收入為27010億，同比只下降了18.6%，其中有6000億是用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地收入的減少相當(dāng)于用于城市建設(shè)支出的部分缺乏資金，對(duì)地方影響較大。
以西部成都市郫縣為例，今年前8個(gè)月該縣財(cái)政收入減少38%，至今還未實(shí)現(xiàn)收入過半目標(biāo)。其中，土地收入減少70%�！暗胤桨l(fā)展經(jīng)濟(jì)主要依賴土地收入，公共財(cái)政那部分就是政府運(yùn)行和民生支出�！睏钪居抡f。8月開始地方土地推出進(jìn)度加快，土地收入下降速度也有所減緩，他認(rèn)為接下來幾個(gè)月土地出讓收入有望好轉(zhuǎn)。
減支或提上日程
對(duì)于地方財(cái)政收入的擔(dān)心不僅停留在“喊”上，今年逐月下滑的收入增長(zhǎng)趨勢(shì)也引起了全國(guó)人大的關(guān)注。
7月份，全國(guó)人大就此詢問財(cái)政部，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人親自前往全國(guó)人大進(jìn)行匯報(bào)。據(jù)悉，謝旭人在總結(jié)上半年和預(yù)測(cè)下半年時(shí)用辭相當(dāng)嚴(yán)峻。但對(duì)地方政府的多次會(huì)談中，財(cái)政部并未將這樣的憂慮完全傳達(dá)給地方政府，用辭也相對(duì)委婉。
連續(xù)幾年8%的增長(zhǎng)目標(biāo)后，今年GDP下調(diào)1%的情況下，財(cái)政收入增幅卻提高了1.5%。這讓人有點(diǎn)費(fèi)解。“中國(guó)政府部門習(xí)慣了多年的收入高增長(zhǎng)，尤其大幅高于預(yù)算的增長(zhǎng)，對(duì)財(cái)政收入可能的低增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)心理準(zhǔn)備不足�！鄙鲜鋈珖�(guó)人大預(yù)工委一位官員說。
目前已有地方政府希望財(cái)政部能給出減支指導(dǎo)意見，一旦涉及減支，先減哪部分，哪些支出不能減等，以便在地方上易于操作。不過財(cái)政部要求地方政府做好各自減支預(yù)案，尤其已能認(rèn)定今年完不成預(yù)算目標(biāo)的省市提前做好減支預(yù)案，協(xié)調(diào)與各部門的溝通。
杭州市今年下半年需要平均增幅29%才能完成收入目標(biāo)，杭州面臨的就是調(diào)整預(yù)算收支。一位地方財(cái)政官員分析，政府運(yùn)行支出能減的不多，社保民生支出更不能減，這是紅線，所以一旦涉及減支，可能就是項(xiàng)目資金。但這些項(xiàng)目都是各個(gè)部門主導(dǎo)的，減支難度相當(dāng)大。
楊志勇認(rèn)為，不到萬不得已地方也沒有動(dòng)力去減少支出，因?yàn)橄乱荒甑闹С鲆?guī)模是按照上一年實(shí)際執(zhí)行數(shù)為基數(shù)的，這會(huì)影響以后年份的支出規(guī)模。
在年度中間因?yàn)闊o法完成收入目標(biāo)而調(diào)減支出的案例時(shí)有發(fā)生，多發(fā)生于縣一級(jí)財(cái)政。內(nèi)蒙古奈曼旗在2011年預(yù)算收入目標(biāo)為6.25億元，因收入征收情況并不好，在當(dāng)年12月臨時(shí)調(diào)整預(yù)算收入為4.96億元，下調(diào)20%，調(diào)減支出1.29億。“在省市一級(jí)很少發(fā)生這種預(yù)算執(zhí)行中調(diào)減收支規(guī)模的事情，今年情況很特殊。我覺得地方政府缺錢的憂慮不只是在今年，也有未雨綢繆的成分�！睏钪居抡f。
一旦全國(guó)平均增幅接近預(yù)算目標(biāo)，勢(shì)必有些地方高于預(yù)算，有些地方則無法達(dá)到預(yù)算規(guī)定水平。所以減支在未來或許會(huì)變成像追加支出一樣常態(tài)化。
昆明市1-8月財(cái)政收入總體上就并不理想。昆明市財(cái)政局局長(zhǎng)馬鳳倫說，前8個(gè)月全市地方公共財(cái)政預(yù)算收入為224.6億元，增長(zhǎng)了12.4%，但財(cái)政收入增長(zhǎng)仍然乏力，尤其國(guó)稅收入呈現(xiàn)整體增速大幅下滑的現(xiàn)象。而去年財(cái)政收入增幅全國(guó)第一、達(dá)到40%以上的重慶市，今年前8個(gè)月，僅增長(zhǎng)7.3%，持續(xù)低位增長(zhǎng)。
謹(jǐn)慎考慮擴(kuò)赤字
在8月出現(xiàn)的一個(gè)轉(zhuǎn)折性的變化是中央財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，下降6.7%。而支撐中央收入的增值稅和企業(yè)所得稅兩大稅種的疲軟讓經(jīng)濟(jì)學(xué)界頗為擔(dān)憂。
這也說明了經(jīng)濟(jì)嚴(yán)峻的一面。增值稅是反映實(shí)體企業(yè)狀況的，企業(yè)所得稅是反映所有企業(yè)效益的，這兩個(gè)稅的復(fù)蘇可能需要一段時(shí)間。
在穩(wěn)增長(zhǎng)政策刺激下，營(yíng)業(yè)稅等相關(guān)稅收恢復(fù)會(huì)相對(duì)快，因?yàn)殡S著建設(shè)項(xiàng)目的開工，稅收即產(chǎn)生，但反映在增值稅和企業(yè)所得稅上，則尚需時(shí)日。項(xiàng)目建設(shè)、投產(chǎn)、產(chǎn)出成品、銷售之后才會(huì)有增值稅發(fā)生，而且只有企業(yè)產(chǎn)生了利潤(rùn)才有企業(yè)所得稅。
2012年的企業(yè)所得稅匯算清繳在2013年上半年，所以這也會(huì)影響到明年的收入。政府擔(dān)心缺錢另一方面也是擔(dān)心明年，當(dāng)年形勢(shì)不好很多時(shí)候影響的會(huì)是下一年。
如果中央無法完成今年的收入目標(biāo)，主要影響的是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)2012年預(yù)算目標(biāo)，今年中央財(cái)政收入55920億，對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還規(guī)模為45101億。
轉(zhuǎn)移支付包括一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者根據(jù)地方財(cái)力缺口、人口等多重因素按公式計(jì)算，是彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口的一大來源，也是中西部地區(qū)主要財(cái)源之一，所以中央會(huì)優(yōu)先保障這一轉(zhuǎn)移支付。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)應(yīng)了眾多項(xiàng)目——比如政法專項(xiàng)資金，是民間所說的“撒胡椒面”，如果減少轉(zhuǎn)移支付很有可能在專項(xiàng)中做調(diào)整。目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例略高于一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。
轉(zhuǎn)移支付年初已經(jīng)定了規(guī)模，并且已經(jīng)分配到地方各級(jí)并編制預(yù)算，如果轉(zhuǎn)移支付調(diào)整，將涉及中央、省、甚至市縣預(yù)算的調(diào)整。
楊志勇認(rèn)為，中央會(huì)想辦法完成收入目標(biāo)。如果少了幾十億幾百億，發(fā)行同等規(guī)模的國(guó)債，使得赤字規(guī)模有所擴(kuò)大，這在楊志勇看來是相對(duì)簡(jiǎn)易的辦法。但全國(guó)人大一位官員認(rèn)為，當(dāng)前擴(kuò)大赤字的意義不僅是擴(kuò)大幾十億幾百億支出那么簡(jiǎn)單，而是會(huì)沖擊對(duì)經(jīng)濟(jì)的信心。所以他認(rèn)為，中國(guó)會(huì)對(duì)擴(kuò)大赤字相當(dāng)謹(jǐn)慎。