由于受分業(yè)監(jiān)管的金融體制影響，目前我國金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也相應(yīng)地采取了分業(yè)監(jiān)管模式�！耙恍腥龝备髯苑衷O(shè)金融消費者保護(hù)部門，面臨如何相互協(xié)調(diào)、職能分工等有待進(jìn)一步明確的問題。
本輪全球金融危機(jī)發(fā)生之后，許多國家和地區(qū)都加強(qiáng)金融消費者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管改革。在我國，金融消費產(chǎn)品投訴人數(shù)眾多、金額大，牽扯退休金和養(yǎng)老金，直接關(guān)乎整個金融體系的安全與穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展，我國也積極推行金融消費者權(quán)益保護(hù)改革。
但是，當(dāng)前“一行三會”(央行、保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會)設(shè)立金融消費者保護(hù)局，擁有金融消費者保護(hù)職能的改革設(shè)計，與我國金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管體制及其存在部分綜合經(jīng)營趨勢和作法不相適應(yīng)。我國的金融消費者保護(hù)體系仍有待完善。
統(tǒng)一監(jiān)管主體、頒行監(jiān)管法規(guī)和金融教育計劃，是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)金融消費者保護(hù)監(jiān)管體系的改革特點
國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，主要西方發(fā)達(dá)國家和經(jīng)合組織(OECD)、世界銀行、二十國集團(tuán)等國際組織紛紛認(rèn)識到，金融消費者權(quán)益保護(hù)是維護(hù)社會公眾對金融體系的信心、促進(jìn)消費增長、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)金融穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。
各國和地區(qū)金融消費者權(quán)益保護(hù)的法律體系和監(jiān)管模式，具備一些共同特點：
均以建設(shè)比較完備的金融消費者保護(hù)法律體系為重構(gòu)制度的根本前提
這些國家和地區(qū)建立了一套定義和覆蓋較為寬泛的主要金融消費領(lǐng)域的保護(hù)制度。其中我國臺灣地區(qū)的保護(hù)范圍是最為寬泛的，在自然人提供保護(hù)的基礎(chǔ)上，還將證券、期貨等具有較強(qiáng)投資屬性的金融服務(wù)也納入保護(hù)的范圍。這些國家和地區(qū)在建設(shè)比較完備的金融消保法律體系過程中，著重在增加金融消費的公信度和透明度、明確消費者權(quán)利義務(wù)、防止消費者受到歧視和不公平待遇等方面，做出了明確的可操作的規(guī)定。
均有專門的具有較強(qiáng)獨立性的金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)、有效的溝通協(xié)作機(jī)制和多樣的糾紛解決機(jī)制
從保護(hù)機(jī)構(gòu)看，美國設(shè)立了CFPB(金融消費者保護(hù)局)，在一定程度上統(tǒng)一履行了分散在不同聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的金融消費者權(quán)益保護(hù)職能，集中行使金融消費者保護(hù)職權(quán)，擁有監(jiān)督、檢查和執(zhí)行權(quán)。雖然CFPB屬于美聯(lián)儲所轄，但是法案明確禁止美聯(lián)儲干涉該署的檢查或執(zhí)法行動、聘任及解聘雇員或高級官員、合并或重組等事務(wù)。加拿大、英國均由一個主要的機(jī)構(gòu)履行金融消費者權(quán)益保護(hù)職權(quán)。
從糾紛解決機(jī)制看，這些國家和地區(qū)均建設(shè)有渠道通暢、選擇多樣的糾紛解決機(jī)制。在發(fā)生金融消費糾紛后，消費者可以通過與金融機(jī)構(gòu)自行協(xié)商、向監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴，申請仲裁及提起訴訟等四種方式解決。美國建立了小額訴訟制度和集體訴訟制度。
均以強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)信息披露責(zé)任作為金融消費者保護(hù)制度的核心內(nèi)容
這些國家和地區(qū)均明確要求金融機(jī)構(gòu)以普通消費者可以理解的語言，全面、詳盡、清晰地披露金融產(chǎn)品或服務(wù)的細(xì)節(jié)，尤其對消費者的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響和決定消費者選擇的核心內(nèi)容，以進(jìn)一步解決金融消費領(lǐng)域信息高度不對稱的問題。
均將金融消費者教育作為金融消費者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法制化重要職責(zé)、重要輔助手段
對金融消費者的教育，是金融消費者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，是強(qiáng)化金融消費者權(quán)益保護(hù)的一個重要輔助手段，應(yīng)積極推進(jìn)金融消費者教育制度法制化。美國更是將對國民的金融教育納入其國家發(fā)展戰(zhàn)略。OECD早在2003年就推出和逐步擴(kuò)大了全面和高層次的金融教育項目及其范圍，2008年創(chuàng)建了金融教育國際網(wǎng)絡(luò)(INFE)和金融教育國際交流中心。
我國“一行三會”多頭監(jiān)管的金融消費者權(quán)益保護(hù)模式，存在著協(xié)調(diào)難題，可能削弱金融消費者權(quán)益保護(hù)制度設(shè)計的實際效果
此次經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生后，人民銀行分支行開展職責(zé)范圍內(nèi)系統(tǒng)金融消費者權(quán)益保護(hù)試點性工作。截止于2012年5月1日，人民銀行763個分支機(jī)構(gòu)已經(jīng)在我國28個省(自治區(qū)、直轄市)，出臺了若干銀行卡、個人金融信息保護(hù)、非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)等相關(guān)制度措施，從征信、反假貨幣、賬戶管理等方面，開展了金融消費者權(quán)益保護(hù)試點工作。
人民銀行分支行這種“自下而上”的試點性工作模式，由于網(wǎng)點多、受眾面廣，影響大，加之人民銀行分支行的全國人大代表多次提交關(guān)于制定金融消費者權(quán)益保護(hù)法等議案，這些在很大程度上，推動了全國性金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立。
2011年3月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室已原則上同意“一行三會”各設(shè)金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)，并明確設(shè)定了各自的職責(zé)范圍。自2011年下半年至2012年7月，保監(jiān)會、證監(jiān)會、央行和銀監(jiān)會相繼設(shè)立了保險消費者權(quán)益保護(hù)局、投資者保護(hù)局和金融消費者權(quán)益保護(hù)局。
由于受分業(yè)監(jiān)管的金融體制影響，目前我國金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也相應(yīng)地采取了分業(yè)監(jiān)管模式。“一行三會”各自分設(shè)金融消費者保護(hù)部門將面臨如何相互協(xié)調(diào)、職能分工等有待進(jìn)一步明確的問題。
處于“一行三會”宏觀高階位的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，早在2003年央行監(jiān)管職能分設(shè)以來，由于深受傳統(tǒng)部門利益保護(hù)等因素影響，至今尚未真正有效運行。加之目前各自金融消保局的職責(zé)多局限于各自主管部門履職范圍，缺乏跨部門協(xié)作的職責(zé)規(guī)定，將導(dǎo)致“一行三會”金融消費保護(hù)局間，及其各自部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的分工協(xié)調(diào)問題，以及與地方金融辦、工商管理、消協(xié)等地方部門間分工協(xié)調(diào)問題，更加難以做到有效的溝通與協(xié)調(diào)，削弱了金融消費者權(quán)益保護(hù)制度設(shè)計的實際效果。
構(gòu)建協(xié)調(diào)的工作格局，實現(xiàn)信息共享，協(xié)調(diào)重大、普遍性的金融消費者權(quán)益保護(hù)問題，實現(xiàn)保護(hù)政策取向的統(tǒng)一
在現(xiàn)有“一行三會”設(shè)立保護(hù)局的模式下，如何構(gòu)建協(xié)調(diào)配合、共同促進(jìn)的工作格局，實現(xiàn)信息共享，協(xié)調(diào)重大、普遍性的金融消費者權(quán)益保護(hù)問題，在充分發(fā)揮各監(jiān)管機(jī)構(gòu)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上實現(xiàn)保護(hù)政策取向的統(tǒng)一、形成保護(hù)合力。應(yīng)該在幾個方面有所推進(jìn)：
探索建立“一行三會”下的各自獨立模式，以妥善處理部門內(nèi)金融監(jiān)管與金融消費保護(hù)的關(guān)系
借鑒美聯(lián)儲下設(shè)的CFPB獨立模式，“一行三會”各自設(shè)立金融消費權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)相對獨立的權(quán)限和職責(zé)。要賦予該機(jī)構(gòu)一定的規(guī)則制定權(quán)，根據(jù)實踐需要和上位法，明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)、金融消費者的具體權(quán)利義務(wù)以及糾紛的具體處理規(guī)則等。要賦予該機(jī)構(gòu)以案件調(diào)查權(quán)。日常的檢查權(quán)由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使，金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)只有在接受消費者投訴并立案后，才能進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。應(yīng)有案件的處理權(quán)，即接受金融消費者的投訴，提出糾正、處理意見，作出行政處罰和行政強(qiáng)制的權(quán)力。
明確“一行三會”旗下金融機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會在金融消費者保護(hù)方面的職權(quán)
借鑒加拿大的經(jīng)驗，明確金融機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會等在金融消費者保護(hù)方面的職權(quán)，如銀監(jiān)會和保監(jiān)會分別設(shè)立了銀行業(yè)協(xié)會和保險協(xié)會。保監(jiān)會和證監(jiān)會分別設(shè)立了保險保障基金和證券投資者保護(hù)基金，要處理好金融消費權(quán)益保護(hù)局與保險保障基金和證券投資者保護(hù)基金關(guān)系，即處理行政管理權(quán)與基金市場化運作的關(guān)系。
盡快出臺統(tǒng)一的金融消費者保護(hù)法律或者行政法規(guī)，建立以央行為主導(dǎo)的“一行三會”間分工協(xié)作的規(guī)則體系
當(dāng)前盡快出臺統(tǒng)一的金融消費者保護(hù)法律或者行政法規(guī)，明確“一行三會”間分工協(xié)作關(guān)系。同時，鑒于我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，考慮央行不具體承擔(dān)監(jiān)管直接對消費者服務(wù)的機(jī)構(gòu)，在“一行三會”中地位相對超然，要明確以央行主導(dǎo)的金融消費者保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制。
在“一行三會”模式下，探索建立法定分工與授權(quán)性協(xié)作相結(jié)合的普惠式金融消費保護(hù)體系
目前我國證監(jiān)會和保監(jiān)會在省以下絕大部分地市、縣兩級區(qū)域尚未設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，相應(yīng)地，金融消費保護(hù)部門也很可能不設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，這樣，在“一行三會”模式下，就出現(xiàn)涉及證券、保險的消費者權(quán)益保護(hù)在全國大部分的地市縣兩級區(qū)域存在嚴(yán)重缺失。而央行的分支機(jī)構(gòu)覆蓋了全國省、地市和縣三級，為“一行三會”中機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)最齊全的機(jī)構(gòu)，央行在普通百姓中享較高的社會認(rèn)知度。因此，在維持證監(jiān)會和保監(jiān)會相應(yīng)金融消費者權(quán)益保護(hù)職權(quán)的前提下，對其不設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)授權(quán)央行的分支機(jī)構(gòu)代為履行職責(zé)，以實現(xiàn)金融消費者權(quán)益普惠保護(hù)。
建立“1+6”的分工協(xié)作模式：“一行三會”+地方金融辦、工商管理局和人民法院
地方金融辦、工商管理局和人民法院擁有有利于金融消費者保護(hù)機(jī)制實現(xiàn)的各種資源。因此，應(yīng)該在統(tǒng)一的金融消費者保護(hù)法律或者行政法規(guī)中，明確地方金融辦、工商管理局和人民法院在金融消費者保護(hù)中的職責(zé)，以及它們各自與“一行三會”的分工協(xié)調(diào)關(guān)系。盡快從法規(guī)上明確地方金融辦的定位，限制其在金融體系無限擴(kuò)大權(quán)限的傾向，有利于“一行三會”工作開展。盡快建立構(gòu)建金融消費糾紛的特殊解決機(jī)制是建立和明確“1+6”的分工協(xié)作關(guān)系的重要條件。一套程序完備、公正、高效、低成本的金融消費糾紛解決機(jī)制是快速解決金融消費糾紛，維護(hù)金融消費者權(quán)益的重要保障，是金融消費者實現(xiàn)其實體權(quán)利的程序安排。
(作者單位：中國人民銀行南昌中心支行)