新型城鎮(zhèn)化號角聲響，全國各地新區(qū)建設“加碼提速”。從沿海到內陸、從工業(yè)區(qū)到城市群、從陸域經濟到海洋經濟，各具特色的新區(qū)建設如火如荼。是繼續(xù)扮演地區(qū)經濟增長“發(fā)動機”的角色，還是挑起區(qū)域經濟結構調整抓手的重任？新一波新區(qū)建設能否趟出新型城鎮(zhèn)化的新路經？
在赴廣東南沙新區(qū)、浙江舟山新區(qū)調研中，中國證券報記者發(fā)現，一方面，新區(qū)發(fā)展開始承載地方產業(yè)結構調整、探索新經濟發(fā)展模式的重任；另一方面，新區(qū)建設仍延續(xù)著土地擴張等傳統投資模式，面臨重復建設、粗放投資、發(fā)展節(jié)奏不協調等各種挑戰(zhàn)。
中國區(qū)域經濟學會秘書長陳耀認為，新型城鎮(zhèn)化應嘗試緊湊型使用土地資源等區(qū)域創(chuàng)新城市的建設模式，而非簡單平面式擴張。專家指出，新區(qū)內的“造城運動”不是城鎮(zhèn)化的全部，圍繞“人的城鎮(zhèn)化”展開戶籍、稅務和公共服務體制改革應是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略題中之義。
新區(qū)熱潮涌動 城市增長極困惑隱現
沿著舟山跨海大橋向西望去，不同噸位的輪船�？吭诟劭�，往前是阡陌縱橫的填海新地，坡度不高的山體間鱗次櫛比布局了一批小型風電設備，四處可見正在施工的“大鐵臂”車輛。舟山，這座被稱為海洋經濟發(fā)展范本的海島之城去年7月成為“國家級新區(qū)”。
今年9月，廣州南沙升級“國家級新區(qū)”。這個“珠三角幾何中心”位于廣州以南，東臨東莞、西靠中山、南依廣州、北望香港，距離深圳寶安也不足一小時的車程，早在1990年南沙就被廣東省列為經濟開發(fā)區(qū)。
近幾年，全國各地紛紛興起新區(qū)建設的高潮，除目前批復的6個國家級新區(qū)之外，省市級新區(qū)建設項目紛紛“上馬”。隨著城鎮(zhèn)化建設步伐的加快，各地開始新一輪的城市開發(fā)模式探索，而以固定資產投資為基礎的新區(qū)建設被視為維持地方經濟增長的“發(fā)動機”。
舟山海洋綜合開發(fā)投資有限公司副總經理夏小軍介紹，目前舟山本島北部產業(yè)園二期工程建設面積達2.3萬畝，總投資額共78億元。舟山保稅港區(qū)總投資額共43億元，包括碼頭建設、后期攔網、倉儲設施等項目，目前保稅港到位資金已達10億元。在舟山市海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)建設工作辦公室，舟山市發(fā)改委綜合規(guī)劃處副處長余小東向中國證券報記者展開了舟山的“發(fā)展圖卷”，首先建立舟山自由貿易園區(qū)，其次發(fā)展舟山本地臨港石化產業(yè)，最后打通整體的環(huán)杭州灣東方大通道。
實際上，以新型城鎮(zhèn)化為戰(zhàn)略主導的區(qū)域規(guī)劃近年來早已滲入各地經濟發(fā)展運行，如今新區(qū)建設的“城市化”意味更為濃烈。如舟山群島新區(qū)開發(fā)以“整島開發(fā)”作為城市規(guī)劃出發(fā)點，將城市基礎設施建設重點整體轉移至舟山本島，其當地居民及相關公共服務政策也圍繞本島開發(fā)展開�！爸凵降牡乩韮�(yōu)勢使其有動力也有可能完成城鄉(xiāng)一體的建設，同時依靠本地海洋資源發(fā)展城市優(yōu)勢產業(yè)�！庇嘈|說。
“產城融合的戰(zhàn)略在各地都非常流行，這會比過去純工業(yè)區(qū)的建設開發(fā)發(fā)展更有利經濟模式的探索�！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心產業(yè)經濟部部長馮飛認為，目前各地新區(qū)區(qū)域規(guī)劃中的產業(yè)格局布置往往需要考慮城市化命題，“不過純粹以投資建設新城、布置產業(yè)的傳統發(fā)展思路，對于當地建設者來說，仍有很強的路徑依賴思維，這一點非常值得關注�！瘪T飛說。
對于本身經濟發(fā)展實力偏弱的地區(qū)而言，戴了國家級“帽子”的新區(qū)建設往往被視為當地經濟圈中的核心“坐標”，承擔區(qū)域間協調發(fā)展的經濟輻射功能，這種高定位的區(qū)域規(guī)劃無疑讓實踐中的建設者們倍感壓力。
《廣州南沙發(fā)展定位與戰(zhàn)略研究》顯示，用40年時間將南沙建成珠三角世界級城市群的新樞紐，在2011年至2015年“起步建設階段”，經濟總量達到1600億元，這一數字要遠超出南沙區(qū)政府提出的到2015年地區(qū)生產總值達到1000億元的目標，而去年南沙區(qū)實現GDP產值僅為571億元。
仍在等待舟山群島規(guī)劃細則出臺的余小東坦言，由于舟山區(qū)位特殊性，在基建配套的網格化布局方面，投入的成本和耗時都會很高，加上人才的缺乏，使這個“靠海吃飯”的地方發(fā)展速度并沒有預想的驚人。一方面是地方龐大的投資體量，另一方面是各方對新區(qū)建設的高定位，雙重預期往往使新區(qū)在城市戰(zhàn)略發(fā)展的進程中顯得“沖動有余、后勁不足”。
縱觀國家級新區(qū)建設路徑，城市開發(fā)的新區(qū)歷程注定漫長。以國家最早設立的浦東新區(qū)為例，從1992年的國務院批復設立新區(qū)開始到2005年正式設為綜合改革示范區(qū)，浦東新區(qū)形成強勁的發(fā)展模式走了整整14年。而三十年前被天津人視為“南大荒”的濱海新區(qū)直到2005年才被納入發(fā)展規(guī)劃之中。而以中西部為代表的重慶兩江新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)建設同樣承接此前西部開發(fā)戰(zhàn)略的區(qū)域規(guī)劃，才正式開啟新區(qū)的建設大幕。
各路資本搶灘 強化結構轉型驅動
如今，在國家級的“金字招牌”下，包括舟山、南沙等布局在各地的新區(qū)建設儼然成為企業(yè)搶灘進入的投資熱土，新區(qū)引領城鎮(zhèn)化的趨勢正在形成。
按照舟山市經濟合作與投資促進局的不完全統計，新區(qū)獲批后的一年內，舟山在各類重大經貿活動中簽訂重大項目約50個，協議投資金額超1500億元。目前，新加坡吉寶海事集團、新奧集團、殼牌（中國）集團、深圳科聚、浙江富通、中奧能源等中外企業(yè)已相繼進入舟山市招商引資的談判名單之中。
“不差錢”的資金環(huán)境同樣是南沙新區(qū)效應的真實寫照。10月31日，南沙開發(fā)區(qū)管委會與國家開發(fā)銀行簽訂戰(zhàn)略合作協議，國家開發(fā)銀行承諾未來5年間對新區(qū)的重大基礎設施建設提供600億元金融支持。根據戰(zhàn)略合作方案，國家開發(fā)銀行將從融資規(guī)劃的編制，中長期信貸支持，重點項目資本金籌措，金融產品研發(fā)創(chuàng)新，信貸計劃、資源、政策傾斜以及設立國開南沙新區(qū)發(fā)展基金等六方面對南沙新區(qū)開發(fā)建設提供全面的金融支持，并聯合其他金融機構以組建銀團等方式組織和引領社會資金。
值得注意的是，新區(qū)投資方向正在發(fā)生轉變，以地域特色產業(yè)為主的“結構轉型驅動”發(fā)展模式逐漸顯現。以需求結構導向來做產業(yè)布局為例，舟山大宗商品儲運中轉加工交易中心的建設正是基于本地港口資源匯聚，大宗商品交易需求上升。舟山大宗商品交易所總經理任春青介紹，目前交易所首創(chuàng)商品交易、公共信息、口岸通關、航運綜合、金融配套和行政審批六大服務于一體的功能定位，進而提高現貨交易效率、整合各類市場資源。自今年1月投入運營，舟山大宗商品交易所已引進近50家專業(yè)做市商、貿易商等重要客戶，截至今年6月，交易所總成交額達到540億元。
馮飛表示，目前不少地方區(qū)域建設往往涉及戰(zhàn)略性新興產業(yè)的布局，與傳統產業(yè)格局相比，新的產業(yè)集群方式更傾向于創(chuàng)新型要素集群，即以人才、創(chuàng)新平臺等要素實現產業(yè)集聚，進而形成產業(yè)間協調發(fā)展的經濟效益�！皞鹘y依賴生產要素的產業(yè)集聚，無論在投資模式上，還是投資體量上都比較粗放，只關注生產能力的提高，而新的創(chuàng)新型要素產業(yè)集聚在這方面會有所改變�！瘪T飛說。
“新區(qū)建設，一方面是開展城市新區(qū)域，一方面是培育新的增長引擎，比如沿海的新區(qū)就是產業(yè)升級的領頭羊角色，在結構調整方面，南沙可以作為現代服務業(yè)發(fā)展的范本，因此需要有一定的高端和超前的產業(yè)選擇特點。”陳耀對中國證券報記者表示，新區(qū)建設要符合未來幾十年發(fā)展趨勢和國際技術浪潮，產業(yè)層次整體上要高端，產業(yè)規(guī)劃和產業(yè)選擇要體現科技創(chuàng)新、搶占未來產業(yè)制造點。
突破創(chuàng)新 推動城鎮(zhèn)化轉型升級
從新區(qū)歷史發(fā)展的脈絡來看，各地區(qū)域發(fā)展規(guī)劃往往是為了突破經濟發(fā)展的困局而提出的“頂層戰(zhàn)略”。從上世紀90年代中后期到現在，為了縮小區(qū)域差別，國家提出各個區(qū)域互補共同發(fā)展的方針，包括西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起、東部率先發(fā)展的總體戰(zhàn)略思路，“十一五”后東中西區(qū)域間發(fā)展格局差異已經發(fā)生變化。
如今，以新型城鎮(zhèn)化為驅動的第二波新區(qū)建設，則被視為輻射當地區(qū)域的實驗地帶。2011年，10個以上區(qū)域規(guī)劃先后批復，包括武漢城市群、重慶兩江新區(qū)等中西部地區(qū)。值得注意的是，相比傳統區(qū)域規(guī)劃的工業(yè)產業(yè)規(guī)劃，新近批復的產業(yè)布局規(guī)劃逐漸開始體現向高科技、醫(yī)藥生物、海洋化工、新能源等新興戰(zhàn)略產業(yè)轉變。
綜合開發(fā)研究院常務副院長郭萬達認為，各地新區(qū)建設方案層出不窮，都是當地經濟發(fā)展和城市發(fā)展到某個階段的結果，“浦東新區(qū)的設立，正是由于當年浦西經濟發(fā)展容量飽和、改造成本過大，需要形成新的城市功能區(qū)，發(fā)展當地經濟�！惫f達表示，這一輪新區(qū)建設除了完成傳統的舊城保護、城市功能區(qū)建設及經濟增長等任務之外，還需要在體制改革方面尋求突破，近兩年國家級新區(qū)規(guī)劃大跨度進展原因正基于此。
不過，在新區(qū)建設火熱進行的同時，不少問題陸續(xù)浮現。武漢大學湖北中部發(fā)展問題研究中心執(zhí)行副主任李光在談及建設中部城市群時提到，地方過度依賴本地資源、區(qū)域板塊發(fā)展各自為政、關鍵領域一體化難以形成等問題都會成為區(qū)域協調發(fā)展的重要障礙。
“不能讓新區(qū)建設淪為地方激進的造城運動�！泵鎸θ缁鹑巛钡男聟^(qū)建設和地方龐大資金的注入，接受中國證券報采訪的幾位學者均表示，現階段的新區(qū)建設，涉及工業(yè)布局、產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統籌、土地利用、戶籍改革、城市管理等多方位制度的創(chuàng)新改革。如果缺乏創(chuàng)新金融、人才、公共服務等良好的新區(qū)生態(tài)環(huán)境，城鎮(zhèn)化轉型升級的作用就很難發(fā)揮。
實際上，以新區(qū)驅動的新型城鎮(zhèn)化仍需要考慮城市與人整體發(fā)展的問題。據統計，2011年中國城鎮(zhèn)化率的官方統計數字是51.27%，但這其中，城鎮(zhèn)戶籍人口占總人數的比例只有35%。除了戶籍制度的約束外，開發(fā)區(qū)選址偏離城市中心地帶，公共服務欠缺使居民和企業(yè)與新區(qū)之間造成隔離�！叭绻鉀Q不好人的問題，新區(qū)建設只會吸引短期尋租者，而難以有更長遠的發(fā)展�！眹野l(fā)改委對外經濟研究所研究員張燕生在剖析重慶兩江新區(qū)建設時曾作出上述判斷。
以金融環(huán)境為例，龐大的新區(qū)投資“藍圖”需要考慮投入產出的經濟效益，對于地方融資平臺而言，以土地儲備作為融資手段的運作模式仍然可能遭遇潛在的風險。據夏小軍介紹，除了舟山本島北部生產區(qū)可以依靠出售土地實現經營平衡，但未來大型的項目目前仍然只能依靠財政補助，投資成本較高�！拔覀儽M量研究向資本市場考慮的方式進行直接融資，引起保險資金、信托計劃、企業(yè)債券等各類融資工具，減少本地金融機構新區(qū)建設的資金負擔。”夏小軍表示。
“由于新區(qū)建設中把經濟建設放在比較重要的位置，很多地方政府的新區(qū)建設過程也是土地擴張的過程，如何避免重復建設和不協調發(fā)展，依然是各級政府需要面臨的課題。”在陳耀看來，新區(qū)建設可以考慮在城鎮(zhèn)化模式進行突破創(chuàng)新，從而契合新型城鎮(zhèn)化低碳、綠色、生態(tài)、節(jié)能等科學理念。“比如，最近云南打造的滇中產業(yè)新區(qū)，提出在低丘緩坡地帶打造城市鮮明、配套完整的產業(yè)區(qū)，未來的新區(qū)建設在風格上會比較類似北歐山體中的城鎮(zhèn)風格，與自然和諧融合，屬于人居環(huán)境比較適宜的新型城鎮(zhèn)化模式”。