我國農(nóng)民工在市民化的社會變遷過程中，由于特殊的二元經(jīng)濟(jì)制度以及其他因素的制約，他們并未像西方國家那樣經(jīng)歷從農(nóng)民向市民的職業(yè)、地域和身份相同步的徹底轉(zhuǎn)變，而是經(jīng)歷了由農(nóng)民到農(nóng)民工、再由農(nóng)民工到市民的“中國路徑”。然而，在這條路徑下，農(nóng)民是否選擇遷入城市成為市民，并不是政府一聲令下他們就會蜂擁入城的，每一個農(nóng)民將從經(jīng)濟(jì)理性的角度出發(fā)，全面比較、衡量自己的進(jìn)城收益和進(jìn)城成本，最終每個農(nóng)民工對待市民化以及所走的市民化路徑各不相同。2011年政府工作報告明確提出“因地制宜，分步推進(jìn)，把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民�！秉h的十八大報告要求有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
分步推進(jìn)農(nóng)民工內(nèi)涵上的真正市民化
農(nóng)民工市民化不僅要在數(shù)量上要實(shí)現(xiàn)相當(dāng)部分農(nóng)民工身份、工作的轉(zhuǎn)化，而且要在質(zhì)量上要實(shí)現(xiàn)工作方式、生活方式、社會交往、價值觀念等與城市居民的融化，前者是形式上的“偽”市民化，后者是內(nèi)涵上的真正的市民化。因此，農(nóng)民工市民化是一個長期的過程，要堅定不移、積極穩(wěn)妥、分步推進(jìn)。
農(nóng)民到流動就業(yè)的農(nóng)民工、再到新市民，是我國農(nóng)民工市民化的全過程，但現(xiàn)在的“農(nóng)民工”現(xiàn)象只解決了市民化過程中的前一半問題，即實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到流動就業(yè)農(nóng)民工的過程，距離從農(nóng)民工到新市民還有很長一段路要走。事實(shí)上，我國特有的城鄉(xiāng)間流動的“農(nóng)民工”現(xiàn)象，一定程度上掩蓋了農(nóng)民工市民化過程中的許多弊端和矛盾，如城市公共服務(wù)建設(shè)滯后、教育衛(wèi)生資源緊張等，延緩了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。如農(nóng)民工轉(zhuǎn)移不徹底導(dǎo)致不能從根本上最終實(shí)現(xiàn)工業(yè)化進(jìn)程，又如城鄉(xiāng)分割勞動力市場和農(nóng)民工現(xiàn)象都加大了社會管理的成本，阻滯了社會發(fā)展和城市化推進(jìn)。然而，城鄉(xiāng)間流動只是暫時現(xiàn)象，農(nóng)民工也不可能永遠(yuǎn)是流動狀態(tài)，他們必定要進(jìn)城成為新市民，因此農(nóng)民工市民化已成為不可阻擋的必然趨勢，我們必須正視之。
農(nóng)民工市民化的目標(biāo)是，在未來20年，以平均每年800萬人的規(guī)模增長，到2030年完成市民化的第一階段轉(zhuǎn)換，即身份、工作、公共服務(wù)的市民待遇；第二階段則是更長時間的農(nóng)民工與城市居民融合、與城市文化生活融合。屆時，伴隨中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的完成，農(nóng)民工問題將得到徹底解決。
促進(jìn)農(nóng)民工融入城市實(shí)現(xiàn)市民化，要統(tǒng)籌考慮城市布局、地域布局和產(chǎn)業(yè)布局。在保持大城市對農(nóng)民工吸納的同時，進(jìn)一步促進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)村勞動力的吸納。要調(diào)整城市發(fā)展布局，科學(xué)編制城市發(fā)展規(guī)劃，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，避免出現(xiàn)“大城市病”、“貧民窟”，使大部分農(nóng)民工在中小城市實(shí)現(xiàn)市民化。要調(diào)整區(qū)域發(fā)展布局，進(jìn)一步完善輸入地與輸出地的對接機(jī)制，東部沿海地區(qū)率先進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)提升，中西部地區(qū)做好迎接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的準(zhǔn)備，促進(jìn)農(nóng)民工就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。同時，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步加強(qiáng)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。
調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，在農(nóng)業(yè)向工業(yè)輸出優(yōu)質(zhì)勞動力資源的同時，保障實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所必需的優(yōu)質(zhì)勞動力資源；加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)級，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)質(zhì)量，逐步實(shí)現(xiàn)從低附加值轉(zhuǎn)向高附加值升級、從高能耗高污染轉(zhuǎn)向低能耗低污染升級、從粗放型轉(zhuǎn)向集約型升級。與此相對應(yīng)，應(yīng)加大農(nóng)民工培訓(xùn)力度，提高技能水平以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級，鼓勵農(nóng)民工從事第三產(chǎn)業(yè)，尤其是家庭服務(wù)業(yè)。
農(nóng)民工市民化的政策選擇
破除二元制度障礙
改革開放以來，隨著市場化改革進(jìn)程的不斷深入，城鄉(xiāng)勞動力要素流動的壁壘被打破，農(nóng)民工成功實(shí)現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)變(非農(nóng)化)，卻沒有實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變(市民化)，城鄉(xiāng)二元制度是主要原因。必須以新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)，加快農(nóng)民市民化的進(jìn)程，從制度上根本解決農(nóng)民工融入城市的障礙，減少身份轉(zhuǎn)變過程中的痛苦和摩擦，以終結(jié)農(nóng)民工現(xiàn)象推動二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)順利轉(zhuǎn)變。
推進(jìn)公共服務(wù)均等化
公共服務(wù)均等化，要快于農(nóng)民工市民化進(jìn)程。政府要主動為農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)居民同等質(zhì)量的公共服務(wù)，最重要的是保障一個就業(yè)基礎(chǔ)和五項(xiàng)公共服務(wù)。
穩(wěn)定的就業(yè)是農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)、前提。就業(yè)是民生之本，農(nóng)民工只有在城市有穩(wěn)定的就業(yè)，才能有資格談市民化。這里的穩(wěn)定就業(yè)，不僅指每份工作的持續(xù)時間和變換工作的次數(shù)，還包括工作條件、勞動強(qiáng)度、工作環(huán)境、勞動權(quán)益等，即就業(yè)的數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一。因此，要繼續(xù)加大對農(nóng)民工的人力資本投入，積極發(fā)展職業(yè)教育，加大農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，提高文化素質(zhì)和職業(yè)技能，從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、收入增長、自我發(fā)展和融入城市。
五項(xiàng)公共服務(wù)即子女教育、居住、醫(yī)療、養(yǎng)老保險和精神文化生活。
子女教育，毋庸置疑是農(nóng)民工在城市穩(wěn)定就業(yè)后選擇是否落戶城鎮(zhèn)首先要考慮的因素。當(dāng)前農(nóng)民工子女的義務(wù)教育階段政策已有突破并取得成效，但學(xué)前教育的供給不足和異地高考的限制，都阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。要逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女學(xué)前教育的同市民待遇，將農(nóng)民工隨遷子女學(xué)前教育納入輸入地城鎮(zhèn)學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃；研究制定農(nóng)民工子女異地參加中考、高考的辦法。
住有所居，是促進(jìn)農(nóng)民工市民化的重要保障。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住條件低劣，住房支付能力弱，嚴(yán)重影響了其生活質(zhì)量，并成為他們?nèi)谌氤擎?zhèn)的最大障礙之一。各級政府及其住房建設(shè)部門應(yīng)將農(nóng)民工住房問題與城鎮(zhèn)居民住房問題一并納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和住房建設(shè)規(guī)劃，支持農(nóng)民工通過租、購、集體宿舍等多種方式解決住房問題；建立和完善保障性住房體系，逐步將符合條件的農(nóng)民工納入覆蓋范圍，完善覆蓋農(nóng)民工的住房公積金制度，鼓勵招用農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)在依法取得的企業(yè)用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。
病有所醫(yī)，是農(nóng)民工是否留在城市考慮的重要因素。當(dāng)前，農(nóng)民工醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)利用總體不足，醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不能適應(yīng)農(nóng)民工醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求。因此，要堅持輸入地管理，以農(nóng)民工需求為導(dǎo)向優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，方便農(nóng)民工在城市務(wù)工期間就近就醫(yī)和及時補(bǔ)償，確保農(nóng)民工同步地與其他居民享受大體一致的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。
老有所養(yǎng)，是解決農(nóng)民工留居城市后顧之憂的重要內(nèi)容。養(yǎng)老保險，關(guān)系農(nóng)民工年老后的基本生活來源，可為其提高穩(wěn)定可靠的生活來源，但對于低收入的農(nóng)民工而言，目前的養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)過高，相當(dāng)于變相提高了費(fèi)率，掩蓋了低收入群體為什么參保率低的真相，阻礙了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。假設(shè)某地上年社平工資為4000元，繳費(fèi)基數(shù)最低為社平工資的60%，即2400元，養(yǎng)老保險費(fèi)率企業(yè)為0.20、個人為0.08，這意味著企業(yè)最低繳費(fèi)480元、個人最低繳費(fèi)192元。若農(nóng)民工月工資收入為1500元，則農(nóng)民工個人繳費(fèi)占其工資收入的12.8%，企業(yè)繳費(fèi)占農(nóng)民工工資收入的32%，合在一起的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)為近44.8%，這比養(yǎng)老保險費(fèi)率28%高出近17個百分點(diǎn)。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，農(nóng)民工收入越低，首先考慮的是吃飯、子女教育、住房等基本需求，然后才會考慮養(yǎng)老保險等需求。繳費(fèi)基數(shù)過高，是農(nóng)民工參保意愿不強(qiáng)、參保率低的重要原因之一。要充分考慮農(nóng)民工的實(shí)際情況，適時調(diào)整養(yǎng)老保險的繳費(fèi)基數(shù)，首先解決廣大農(nóng)民工“參得起”保險的問題，然后才是提高參保率水平和提高享受待遇標(biāo)準(zhǔn)的問題。
精神文化生活是新生代農(nóng)民工能否真正融入城市的重要因素。農(nóng)民工在城市缺乏健康向上的精神文化生活，文化生活單調(diào)，形式簡單。農(nóng)民工精神文化工作缺乏總體規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的政策和制度安排，黨團(tuán)組織建設(shè)和管理工作薄弱，廣大農(nóng)民工往往被排除在城市各種有組織的精神文化活動之外，成為城市文化生活的旁觀者和邊緣人。與城市居民相比，農(nóng)民工能夠支配的閑暇時間很少，娛樂消費(fèi)的時間就更少，收入水平低，農(nóng)民工文化消費(fèi)能力隨之減弱。農(nóng)民工的社交活動方式主要是一種地緣性、親緣性的關(guān)系，業(yè)緣性關(guān)系較弱，與城市居民的交往更弱，這使農(nóng)民工難以融入城市居民之中。因此，要豐富農(nóng)民工精神文化生活，創(chuàng)新和加強(qiáng)農(nóng)民工基層黨團(tuán)和工會、婦聯(lián)組織管理，充分發(fā)揮社會組織服務(wù)農(nóng)民工的積極作用。
全面提升農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量
近年來農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量得到了明顯改善，就業(yè)機(jī)會增多，就業(yè)穩(wěn)定性增加，勞動權(quán)益有所保障，就業(yè)能力有所提高，就業(yè)環(huán)境不斷改善，但總體上農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量依然偏低，就業(yè)空間依然狹小，行業(yè)和職業(yè)具有高流動性和高風(fēng)險性，仍有勞動權(quán)益受侵損現(xiàn)象發(fā)生。因此要千方百計為農(nóng)民工創(chuàng)造充分的就業(yè)機(jī)會，努力營造公平的就業(yè)環(huán)境，培養(yǎng)和提高良好的就業(yè)能力，優(yōu)化并形成合理的就業(yè)結(jié)構(gòu)，積極構(gòu)建和諧的勞動關(guān)系，全面提升農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量，打好農(nóng)民工市民化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
提升就業(yè)質(zhì)量既有數(shù)量的擴(kuò)大，更有質(zhì)量的提高。我國經(jīng)濟(jì)將保持較快增長速度，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)仍有很大潛力，服務(wù)業(yè)將是未來吸納新增就業(yè)的主體。要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮中小企業(yè)在農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)中的主渠道作用；完善區(qū)域發(fā)展和就業(yè)政策，繼續(xù)發(fā)揮沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市吸納農(nóng)民外出就業(yè)的作用，支持中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，支持縣域經(jīng)濟(jì)、個體私營企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移。
農(nóng)民工就業(yè)能力是促進(jìn)農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)、收入增長和轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦幕A(chǔ)，要加強(qiáng)農(nóng)民工人力資本開發(fā)，提高農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力，推動發(fā)展向依靠勞動者素質(zhì)提高轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)農(nóng)村“兩后生”勞動預(yù)備制培訓(xùn)和職業(yè)教育，加快建立市場導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)結(jié)合的農(nóng)民工培訓(xùn)體系，大力培養(yǎng)新型產(chǎn)業(yè)工人。
加強(qiáng)消費(fèi)引導(dǎo)，建立社會信任機(jī)制
加強(qiáng)對新生代農(nóng)民工的消費(fèi)引導(dǎo)，促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的合理化，進(jìn)一步提高在城市的生活適應(yīng)能力。新生代農(nóng)民工的消費(fèi)水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)正在向城市居民趨同，但部分新生代農(nóng)民工仍有不良的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，甚至將錢用在不當(dāng)之處。因此，要加強(qiáng)對新生代農(nóng)民工消費(fèi)的積極引導(dǎo)和教育，幫助他們形成良好的消費(fèi)風(fēng)氣，樹立正確的消費(fèi)觀念，建立積極向上的消費(fèi)文化，從而促進(jìn)他們的消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步合理化，更好地適應(yīng)城市生活。
建立社會信任機(jī)制，擴(kuò)大新生代農(nóng)民工的社會交往，提高他們的社會適應(yīng)能力，促進(jìn)新生代農(nóng)民工與城市居民更快、更好的融合。社會交往是新生代農(nóng)民工融入城市的重要環(huán)節(jié)。要打破城鄉(xiāng)之間、城市居民與農(nóng)民工之間的界限，加強(qiáng)他們之間交流與互動，建立社會信任機(jī)制，建設(shè)新型、和諧的城市文化。提升新生代農(nóng)民工的社會網(wǎng)絡(luò)資源，加大對新生代農(nóng)民工的綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，消除城市市民對新生代農(nóng)民工的歧視心理，重視新生代農(nóng)民工心理問題的疏導(dǎo)工作，從而促進(jìn)新生代農(nóng)民工更好地融入城市生活。
正確處理農(nóng)民工市民化與新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系
在促進(jìn)農(nóng)民工市民化的過程中，要充分考慮農(nóng)民工的當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)生計。一是保障農(nóng)民工的“三權(quán)益”。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民工的財產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。因此，在任何情況下都要尊重和保護(hù)農(nóng)民以土地為核心的財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)讓他們帶著這些權(quán)利進(jìn)城，也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，由他們自主流轉(zhuǎn)或處置這些權(quán)利。這不僅可以讓農(nóng)民工進(jìn)退有路、更有底氣，還有利于規(guī)范發(fā)展農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民現(xiàn)代化發(fā)展。二是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要培養(yǎng)新一代新型農(nóng)民，因此要加快發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，采取有力的政策措施鼓勵優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村勞動力留在農(nóng)村、投身于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。
強(qiáng)化屬地管理責(zé)任，按常住人口配置公共服務(wù)資源
要強(qiáng)化輸入地政府屬地管理責(zé)任，根據(jù)常住人口配置公共服務(wù)資源。無論是就業(yè)服務(wù)、子女教育還是醫(yī)療衛(wèi)生、文化生活等，都要落實(shí)輸入地的屬地化管理責(zé)任，按照體現(xiàn)公平、優(yōu)先照顧的原則，將農(nóng)民工納入當(dāng)?shù)毓卜⻊?wù)體系。根據(jù)常住人口或服務(wù)人口配置當(dāng)?shù)毓卜⻊?wù)機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)，著力提高基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。
推動農(nóng)民工市民化并不是排斥解決當(dāng)前農(nóng)民工在職業(yè)病防護(hù)、工資拖欠、合同簽訂率低等權(quán)益受侵的問題，這些問題依然亟需從政策制度和執(zhí)法檢查中加以解決。
農(nóng)民工工作系統(tǒng)內(nèi)的所有干部都要轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識到農(nóng)民工市民化的必然趨勢，認(rèn)真思考農(nóng)民工市民化的發(fā)展途徑、市民化理論和方法，把農(nóng)民工市民化作為未來20年的工作重點(diǎn)、工作方向和目標(biāo)，要化被動為主動，在解決好當(dāng)前突出問題的基礎(chǔ)上，高瞻遠(yuǎn)矚，做好農(nóng)民工市民化工作的長期規(guī)劃，確定不同階段的工作重點(diǎn)和工作要求，因地制宜地制訂具體的政策來指導(dǎo)工作的開展。農(nóng)民工市民化不可能有一個全國通用、統(tǒng)一的模式，但市民化的最終目標(biāo)是終結(jié)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、完成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化、實(shí)現(xiàn)自由遷徙、自由就業(yè)。這是一個長期而艱巨的任務(wù)，是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、心理等多方面的復(fù)雜問題，我們必須把農(nóng)民工市民化作為未來的工作任務(wù)，并為之而努力奮斗。
(課題主持人：鄭東亮 課題組成員：徐艷 陳蘭 趙立衛(wèi) 陳玉杰報告執(zhí)筆人：陳蘭)