申相臣，現(xiàn)任河南省焦作市財政局局長、黨組書記，中國財政學會理事，高級會計師，中國南開大學、河南理工大學、河南科技大學兼職教授、碩士生導師，中共焦作市委黨校兼職教授。在公共財政改革制度創(chuàng)新和基層實踐中多有建樹，先后榮獲國家和省部獎勵10多次，獲省及省以上科研成果獎12項，獲焦作市自然和社會科學優(yōu)秀成果獎26項，發(fā)表學術(shù)論文180余篇，主編和與人合編出版專著8部。他作為焦作財權(quán)變革的主要親歷者之一，和大家一起打造出全國聞名遐邇的焦作公共財政改革創(chuàng)新品牌，人民日報、新華社、中央電視臺、上海電視臺、文匯報和人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)等主流媒體多次報道，引起國內(nèi)外關(guān)注。
自1998年起，河南省焦作市堅持從實際出發(fā)，按照社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政建設(shè)的總體要求，緊緊圍繞創(chuàng)新體制機制，規(guī)范權(quán)力運行，提高社會管理水平和公共服務(wù)能力這個主題，持續(xù)探索和實踐財權(quán)變革入籠的制度設(shè)計、路徑選擇和操作時點，從理論和實踐的結(jié)合上走出了一條符合中國實際、具有時代特色、有效破解難題、彰顯憲政文明、深受群眾歡迎的地方公共財政改革創(chuàng)新之路，被海內(nèi)外媒體譽為“中國地方公共財政改革的標桿和樣本”、“中國公共財政最為公開透明的地方政府”之一。鳳凰網(wǎng)2010年專題報道《讀懂預算案改革參考》贊譽《焦作：一座小城的勇氣》，把焦作公共財政制度10年改革作為樣本與美國預算案、香港特別行政區(qū)財政預算案進行觀察比較，呼吁“外部的良好制度，可以作為借鑒；內(nèi)生的改革動力，更值得我們關(guān)注�！�10年來焦作財政改革的每一步，都遠遠地走在全國前列，領(lǐng)風氣之先，由此創(chuàng)建的焦作模式，成為觀察中國公共預算改革的重要樣本。筆者作為焦作財改的親歷者之一，深入領(lǐng)會中央領(lǐng)導提出的“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的警示，倍感責任，也倍加珍惜焦作市“財權(quán)入籠”的制度創(chuàng)新和實踐成果，力圖尊重歷史，洞徹事理，解析路徑，破解難題，提供借鑒，服務(wù)社會。
“不做假賬”：
奠定財權(quán)入籠的基礎(chǔ)
曾有一位領(lǐng)導人一針見血，為上海國家會計學院題寫校訓“不做假賬”，在國內(nèi)外引起強烈反響，足以警示會計對經(jīng)濟社會發(fā)展和財權(quán)規(guī)范運行的極端重要性。不知是偶然還是必然，焦作財權(quán)變革的突破口，正是從管住會計不做假賬開始的，并不斷拓展和深化，逐步把財權(quán)關(guān)進了制度的籠子里。
1998年前后，受亞洲金融危機沖擊和焦作煤炭資源枯竭、環(huán)境容量限制的影響，許多平時潛在的矛盾和問題集中爆發(fā)，一度導致焦作市1999年GDP下降了13%，財政收入和工業(yè)增加值分別下降了24%和12.2%，70%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和教師工資不能按時足額發(fā)放，甚至基層政府正常運轉(zhuǎn)都有困難。當時，焦作市行政事業(yè)單位的財務(wù)制度和花錢方式，與全國其他地方一樣，財政部門只負責按照各單位申報的預算，將錢劃撥到單位賬戶。至于這些錢怎么花，用到什么地方，充當“會計、出納”的財政部門，根本無權(quán)無責，也無力無心過問。
面對這些矛盾和問題，焦作財政按照市委市政府的部署要求，首當其沖，迎難而上，經(jīng)過深入調(diào)研后，向市委市政府大膽提出了“管住會計，不做假賬，財政資金全部入籠”和“部門預算、政府采購、財務(wù)公開、經(jīng)濟民主”等一攬子財權(quán)變革意見和建議，受到市委市人大市政府主要領(lǐng)導的高度重視和批示采納，并及時研究后形成制度決策。1998年1月16日，焦作市政府令出臺了《焦作市建賬監(jiān)管試行辦法》，之后又相繼出臺了《關(guān)于在全市實行會計委派制的意見》、《焦作市非稅收入管理暫行辦法》、《關(guān)于在市直行政事業(yè)單位試行政府采購制度的意見的通知》、《焦作市財稅監(jiān)督檢查暫行辦法》、《關(guān)于大力推行政府采購制度的通知》等一系列政府指令性文件，為焦作財權(quán)變革進行了系統(tǒng)設(shè)計規(guī)劃，并選準“牽一發(fā)而動全身”的會計人員委派制度創(chuàng)新為突破口，按照“先入籠再規(guī)范、先重點再全面、先管住再管好”的科學運作實踐要領(lǐng)，朝著“把財權(quán)關(guān)進制度籠子里”，為人民管好“錢袋子”的目標，一步一個腳印地務(wù)實奮進。
2000年3月3日，焦作市直251個行政事業(yè)單位全面推行會計委派制度，原來的財務(wù)科被14個會計工作站所取代，財務(wù)印章由單位和會計站內(nèi)外牽制共同管理，清理單位銀行賬戶1200多個，全部納入財政國庫單一賬戶體系規(guī)范管理，原有的680多名會計記賬工作，被全市統(tǒng)一考試擇優(yōu)錄用的78名委派會計所替代。在保障預算單位資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)不變的前提下，實行國庫統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一收付制度，單位財務(wù)報賬實行一把手、紀檢組長、報賬員、委派會計“聯(lián)簽會審”，這些制度環(huán)環(huán)相扣，實踐創(chuàng)造了財政資金運動的“快速道”、“直通車”、“安全網(wǎng)”。當時，從各單位清理出滯留、擠占、挪用、坐支的公共資金2億多元，占當年焦作市本級地方財政收入的1/3。
會計委派制度改革，改變了財權(quán)內(nèi)部人控制的人身依附關(guān)系，不僅使會計不想不能不敢再做假賬，更重要的使預算單位花錢不見錢，財政自己管錢不花錢。幾年后焦作市的官員們深有感觸地說，自己雖然失去了財權(quán)決策的“自由度”，但戴上了財權(quán)制約的“緊箍咒”。現(xiàn)實生活中許多腐敗案件警示我們，權(quán)力是雙刃劍，陽光是最好的防腐劑，從嚴治政比失之于寬好處多，大家的錢大家看著花，誰也不敢也不能化公為私亂花錢。多年來，焦作市直黨政機關(guān)和事業(yè)單位領(lǐng)導干部基本沒有發(fā)生經(jīng)濟腐敗案件，連續(xù)榮獲全省黨風廉政建設(shè)先進市。
全口徑預算：
把公共資金關(guān)進預算籠子
焦作市市政府財政積極主動創(chuàng)造條件，把涵蓋所有政府性公共資金、甚至把農(nóng)村“三資”代理也全部入籠，編制全口徑公共財政預算案和農(nóng)村“三資”(資金資產(chǎn)資源)代理公開明白賬，逐步編制了10本復式明細預算，規(guī)范了8個流程環(huán)節(jié)，確立了6個運作載體，真正為財政預算公開和請公眾參與預算監(jiān)督創(chuàng)造了有利條件，真正讓社會公眾知道政府財政的錢從哪里來、用到哪里去、誰說了算、效果咋樣，大家滿意不滿意，并公開招標競爭，聘請社會中介機構(gòu)客觀公正進行績效評價，真正讓老百姓享受到改革發(fā)展的成果，以結(jié)果導向服務(wù)社會，取信于民。
焦作市最早從2001年就在財政服務(wù)大廳向社會公開了部門預算，并不斷擴大范圍，細化內(nèi)容，提升績效。2007年在連續(xù)多年公開政府財政“公共預算”的基礎(chǔ)上，進一步編制并全部公開了包括社會保障預算、國有資本經(jīng)營預算、政府采購預算、政府非稅收入預算、政府債務(wù)預算、國有土地使用權(quán)出讓收支預算、住房公積金預算、社會性別預算、政府投融資預算和農(nóng)村“三資”代理等10本復式預算，真實反映所有政府性資金的全貌和流向，真實反映所有預算單位的部門預算和決算，真實反映農(nóng)村“三資”代理公開明白賬，真正讓老百姓想看啥就看啥，其中包括市領(lǐng)導在內(nèi)的所有公務(wù)人員的個人部分支出和公用經(jīng)費支出、民生項目支出等，真正讓老百姓從實實在在的財政數(shù)字中看到民生支出的分量，從實實在在的日常工作生活中感受到民生財政的溫暖。
2004年，焦作市財政首次舉辦了預算聽證會，邀請有關(guān)專家和部門人員，社會公眾自由參與，對水利、衛(wèi)生等項目公開質(zhì)詢問政，傾聽民聲�，F(xiàn)在，焦作財政項目專家論證和社會聽證已形成常態(tài)。每年該市有近萬名網(wǎng)民參加市委、市政府“十件民生工程”評選投票，暢通渠道，廣集民意，然后再組織專家、學者、人大代表、社會監(jiān)督員以及普通民眾參加專家論證和社會聽證，為科學民主依法決策提供依據(jù)。
中國財政科學研究所所長賈康曾高度評價：焦作的財政改革走在了全國地級市的前列，是一個先行先試的典范，一個帶有標桿意義的地方。上海財經(jīng)大學蔣洪教授發(fā)布了《2010年財政透明度報告》，考察并評價“焦作市是中國財政最為公開透明的地方政府”之一。
2010-2012年，焦作市“三公”經(jīng)費支出實現(xiàn)了“零增長”。焦作市紀委、財政局、審計局等部門聯(lián)合起來，將“公車消費、公費出國、公務(wù)接待費支出”預算公開與預警控制結(jié)合起來，費用支出保持了良性運轉(zhuǎn)。近三年焦作市公款出國(境)團組、人數(shù)分別比2009年下降24.2%、12.6%，公款出國(境)、車輛購置與運行、公務(wù)接待等各項主要公務(wù)費用支出分別下降23.2%、5.3%和13.3%。而且同期政府性投資建設(shè)項目“十個百分之百”全程管理后，審核資金近300億元，審減資金32億元，審減率10.7%。
“財權(quán)入籠”，
實行分權(quán)制衡風險防控
一系列的財權(quán)變革，不只是為了約束監(jiān)督別人，更重要更關(guān)鍵的是割自己的肉，犧牲本部門和個人的利益。2007年，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分權(quán)制衡的思路，焦作財政依法理財自主創(chuàng)新，打破科室界限，整合內(nèi)部職能，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高辦事效能，實行“收支分離、管辦分離、賬款分離、錢物分離”、“管錢不花錢、花錢不見錢”的預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、績效評價四權(quán)分離操作，既相互制約又有效銜接并高效運作的“扁平化大辦公”運行機制，重點解決權(quán)力集中過大和廉政風險易發(fā)問題。
一是決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價分權(quán)制衡。報經(jīng)市委市政府批準，在不增加人員編制和行政成本的前提下，創(chuàng)立了財政預算編制局、執(zhí)行局、監(jiān)督局和績效管理中心“三局一中心”，在管理架構(gòu)、程序運轉(zhuǎn)、業(yè)務(wù)操作等方面實行徹底的分權(quán)制衡，實現(xiàn)了財政資金科學分配、快速撥付、程序監(jiān)督和績效管理的新機制。
二是公共預算、復式預算分權(quán)制衡。將公共預算和政府基金預算的編制權(quán)與社會保障、國有資本、政府債務(wù)等復式預算的編制權(quán)，分解到預算編制局和社�？�、企業(yè)科、債務(wù)科等有關(guān)科室，復式預算與部門預算同安排、同部署、同編制，各種預算數(shù)據(jù)指標之間，相互銜接，相互印證，相互校驗，實現(xiàn)財政內(nèi)部科室(機構(gòu))之間和整個預算編制過程之中的有效管控與制衡。
三是直接支付、授權(quán)支付、政府采購分權(quán)制衡。將預算執(zhí)行權(quán)分解到國庫支付中心、政府會計管理中心、政府采購辦等機構(gòu)，分別擔負政府預算資金的申報錄入、審核批復、資金控制、賬務(wù)財務(wù)、采購監(jiān)管等職責，在機構(gòu)和業(yè)務(wù)上既分工協(xié)作又相互制約，實現(xiàn)信息流、資金流、現(xiàn)金流、票據(jù)流等無礙流動和有效流轉(zhuǎn)。
四是全員、全過程、全方位“大監(jiān)督”分權(quán)制衡。建立由紀檢組長負責、獨立行使監(jiān)督權(quán)的預算監(jiān)督委員會，實行紀檢監(jiān)察統(tǒng)一領(lǐng)導下雙重管理體制的派駐監(jiān)督檢查員制度，將財政監(jiān)督的觸角延伸到預算管理的各個領(lǐng)域和每個環(huán)節(jié)，具體操作中不越過每一個責任主體，不疏忽每一個風險崗位，切實做到崗位監(jiān)督和風險管控無死角。
五是評審、復審、績效評價分權(quán)制衡。規(guī)劃設(shè)計整合了項目評審、復審監(jiān)督、中介評價和績效管理為一體的“績效管理中心”，按照政府性投資項目實行“十個百分之百全覆蓋”和引入第三方評價結(jié)果公開的要求，對評審機構(gòu)出具的評審報告再評審，對中介機構(gòu)出具的評價報告再評價。
同時，把健全的制度設(shè)計和嚴格的操作執(zhí)行相統(tǒng)一。焦作市委市人大市政府先后出臺了《關(guān)于完善公共財政體系推進和諧焦作建設(shè)的意見》、《焦作市市級預算監(jiān)督暫行辦法》、《焦作市市級預算管理暫行辦法》等15項重要法規(guī)制度辦法，從制度層面上進一步規(guī)范了財政與預算單位、企業(yè)單位等之間的關(guān)系，規(guī)定財政部門在預算編制、非稅管理、信息公開等方面的工作責任和任務(wù)。具體操作上，有針對性地制定完善了局領(lǐng)導班子“三重一大”、“政務(wù)公開”等廉政制度，黨內(nèi)監(jiān)督制度、民主生活會等黨建制度，財政資金運作管控制度、財政行政處罰案件主辦人制度等工作實施細則，形成定崗定責、依法履責、違規(guī)問責的制度約束。根據(jù)制度規(guī)定、業(yè)務(wù)規(guī)律和職業(yè)特點，具體運用崗位描述、權(quán)力認定、風險排查、落實舉措等崗位風險防控手段，梳理崗位權(quán)力170項，查找風險點365個，建成“一對一”防控措施。特別是制約監(jiān)督“一把手”權(quán)力，按照“內(nèi)方外圓”大辦制工作機制，建立重大決策委員會、預算編制委員會等17個集體領(lǐng)導小組和協(xié)作制約辦事機構(gòu)，真正實現(xiàn)科學民主依法決策。對預算資金安排、財政資金評審等重點崗位權(quán)力，在所有政府來文處理意見反饋等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須簽署財政預算監(jiān)督委員會意見，真正形成制度化、程序化制衡。從優(yōu)化流程提升績效入手，歸并整合預算資金直接支付、授權(quán)支付、項目評審等業(yè)務(wù)工作流程，真正實現(xiàn)財政資金和服務(wù)的安全、快捷、高效。
“財經(jīng)沙盤”，
財權(quán)入籠的技術(shù)支撐
2007年，焦作市財政局利用先進的電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，自主研發(fā)設(shè)計了一套將制度和技術(shù)高效結(jié)合的新型綜合管理與決策支出系統(tǒng)“財經(jīng)沙盤”，不但匯集了焦作市財政、經(jīng)濟等多方面信息，并以直觀化、可視化的現(xiàn)代化技術(shù)手段，為繼續(xù)深化焦作公共財政改革創(chuàng)新提供先進的技術(shù)服務(wù)與支撐，使財政工作績效大為提升。自2008年起，不論在哪個地方，只要打開網(wǎng)絡(luò)進入焦作“財經(jīng)沙盤”信息系統(tǒng)，社會公眾就能夠隨意查詢年度預算、年度決算、預算執(zhí)行、統(tǒng)發(fā)工資等至少14項內(nèi)容，財政收入、預算執(zhí)行、經(jīng)濟運行、部門工作一目了然，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)圖形化、管理可視化和決策平臺化，達到預算公開的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化。
焦作財政將現(xiàn)代科技手段綜合運用到財權(quán)風險防控和財政績效管理之中，組織人員自主研發(fā)設(shè)計“制度+科技”的“財經(jīng)沙盤”新型綜合管理與決策支持系統(tǒng)。一是“財經(jīng)沙盤”信息管控�！柏斀�(jīng)沙盤”從財政核心業(yè)務(wù)管理和人員動態(tài)管理，到預算信息公開和財政透明化建設(shè)，再延伸到深化細化預算、財稅信息聯(lián)網(wǎng)、公共財政改革與建設(shè)等各個領(lǐng)域，將每一個崗位聯(lián)系到信息系統(tǒng)之中，將每一分風險展示在干部職工面前，實現(xiàn)了崗位權(quán)力風險防范實時、在線、動態(tài)信息管控。二是“財經(jīng)沙盤”風險預警。充分利用“財經(jīng)沙盤”技術(shù)支撐，在重要領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和敏感時點及時預警，公開進行風險提示，并讓大家都知道，明明白白接受干部職工和社會公眾監(jiān)督，規(guī)避防范用權(quán)風險，杜絕腐敗問題發(fā)生。“財經(jīng)沙盤”與財政服務(wù)大廳、行政服務(wù)中心、公共資源交易中心等社會管理和公共服務(wù)窗口的電子觸摸屏相連，實時、動態(tài)、準確地公開財政信息，自覺主動接受社會公眾隨時隨地的監(jiān)督檢查，在保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的同時，最大限度地防控崗位權(quán)力風險的發(fā)生，靠“制度+科技”的防腐解藥取信于民。
“結(jié)果導向”，
實踐檢驗財權(quán)入籠成效
焦作財權(quán)變革持續(xù)運作15年不停步，昭示了改革深入人心的時代背景和焦作勇于擔當?shù)姆瞰I精神，累積了許多民眾智勇、制度創(chuàng)新、實踐經(jīng)驗和文明成果，創(chuàng)造了中國特色財權(quán)規(guī)范運行的制度籠子，收到了“牽一發(fā)而動全身”綜合改革的良好效果。
2012年焦作市地區(qū)生產(chǎn)總值1576.3億元，增長11.3%，分別高于全國、全省平均水平3.5個和1.2個百分點。全口徑財政收入160.9億元，其中公共財政預算收入85.1億元，增長14.3%；人均公共財政預算收入和人均公共財政預算支出分別達2414元和4718元，高于全省平均水平372元和144元。規(guī)模以上工業(yè)增加值910.3億元，增長14.2%。全社會固定資產(chǎn)投資1154.2億元，增長21.6%。社會消費品零售總額437.2億元，增長15.4%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20136元，增長11.8%，高于全省平均水平2.3個百分點；農(nóng)民人均純收入10113元，增長13.6%，高于全省平均水平2.3個百分點。同時，焦作市財政局連續(xù)榮獲“全國文明單位”三連冠、“全國財政系統(tǒng)先進集體”和河南省“人民滿意公務(wù)員先進集體”等先進榮譽，多次社會公示，老百姓心悅口服。焦作財改與時俱進的做法和經(jīng)驗，在不同時期先后多次得到領(lǐng)導的批示和肯定。
2005年至今，焦作市在國家重點工程南水北調(diào)征遷中，涉及城區(qū)拆遷房屋134.79萬平方米，征遷人口達5846戶2.26萬人，但無一例群眾上訪事件。國家領(lǐng)導親筆批示全國借鑒焦作“以人為本、和諧征遷”的做法和經(jīng)驗。
10多年來，焦作市沒有出現(xiàn)過重大惡性群體性事件，連續(xù)多年人民群眾安全感指數(shù)達到95%以上，居全省前茅，被評為“平安建設(shè)先進省轄市”。“網(wǎng)絡(luò)問政”聯(lián)系社情民意，解決了一批事關(guān)人民群眾切身利益的實際問題，先后榮獲“中國地方政府管理創(chuàng)新獎”、“首屆中國投資環(huán)境百佳城市”、“跨國公司最佳投資城市”之一等稱號，展示出一座中部小城的良好外部形象。2012年焦作市被中紀委監(jiān)察部預防腐敗局確定為全國黨風廉政建設(shè)和崗位權(quán)力風險防控體系建設(shè)示范點，河南省在焦作召開現(xiàn)場會總結(jié)推廣先進經(jīng)驗。
財政部與世界銀行合作的技術(shù)援助項目(TCC4)顯示：焦作市人均GDP、城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入、農(nóng)村居民家庭人均純收入五項指標高于全省平均水平。其中，90%的城市居民認為自己享受的基本公共衛(wèi)生服務(wù)有了明顯的改善，93%的農(nóng)村居民認為有所改善。
焦作實踐證明，財改可以開啟進步時代。實現(xiàn)“中國夢”的文化底蘊、內(nèi)生動力和勇氣智慧，來源于人民群眾和社會實踐，財改“牽一發(fā)而動全身”，必須走頂層設(shè)計與基層實踐相結(jié)合的積極穩(wěn)妥的改革創(chuàng)新之路，真正把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，為人民管好“錢袋子”，讓人民的錢更好地為人民謀利益。