城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。新型城鎮(zhèn)關(guān)系也是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的必然要求，城鎮(zhèn)化的道路究竟怎么走，新型城鄉(xiāng)關(guān)系怎么構(gòu)建，成為當(dāng)前社會關(guān)注的焦點。
近日，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心在京舉辦了2013中國農(nóng)村發(fā)展高層論壇，與會專家認(rèn)為，城鎮(zhèn)化建設(shè)與征地、耕地保護、村莊治理、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)培育、轉(zhuǎn)移就業(yè)等密不可分，城鎮(zhèn)化的道路伴隨著國內(nèi)主體之間的多重矛盾和沖突，又涉及很多制度、體制方面的問題，如何協(xié)調(diào)各方利益實現(xiàn)公平與效率，是決定城鎮(zhèn)化能否成功和可持續(xù)的關(guān)鍵。
清華大學(xué)國情研究院院長胡鞍鋼：
“四化”同步破解“四元結(jié)構(gòu)”
新型城鎮(zhèn)化是中國特色的社會主義城鎮(zhèn)化道路，它大大地不同于發(fā)達國家走過的城市化道路和其他發(fā)展中國家經(jīng)歷的城市化道路。
首先，中國走出了一條中國特色的城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型之路，即經(jīng)歷了從二元結(jié)構(gòu)(1949-1977年)、到三元結(jié)構(gòu)(1978-1991年)、再到四元結(jié)構(gòu)(1992年至今)的歷史軌跡。這主要是因為中國農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化興起，使農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，先是離土不離鄉(xiāng)、就地轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村地區(qū)形成農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并存的二元結(jié)構(gòu)；加上城鎮(zhèn)部門，構(gòu)成與其他發(fā)展中國家不同的經(jīng)濟社會三元結(jié)構(gòu)。在90年代下半期，農(nóng)村勞動力大規(guī)模從鄉(xiāng)村遷往城鎮(zhèn)地區(qū)、甚至跨地區(qū)遷往其他地區(qū)主要從事非正規(guī)就業(yè)，又在城鎮(zhèn)地區(qū)形成正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)并存的二元結(jié)構(gòu)，與農(nóng)村農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，構(gòu)成中國經(jīng)濟社會所獨有的四元結(jié)構(gòu)。
其次，中國城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度都是歷史罕見的。根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)，全國離開戶口登記地半年以上的流動人口達2.61億，占全國總?cè)丝诘慕?0%，這相當(dāng)于美國總?cè)丝诘?4%、日本總?cè)丝诘?倍。這一時期中國城市化的速度也是世界罕見的。
再次，與其他發(fā)展中大國城鎮(zhèn)化過程大為不同的是，中國避免了其他發(fā)展中國家所出現(xiàn)的大規(guī)模城市貧民窟。
從城鎮(zhèn)化的政策方針來看，中國不斷調(diào)整，與時俱進，以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢。因此，中國城鎮(zhèn)化之路的獨特性可以概括為：具有不斷創(chuàng)造性，例如農(nóng)村工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，城市非正規(guī)就業(yè)，開始進行公共服務(wù)均等化；避免了大規(guī)模的貧民窟；人力資本投資，基本可以安居樂業(yè)，“樂業(yè)”目前基本實現(xiàn)，“安居”尚有不足；因而，形成了從二元到三元結(jié)構(gòu)、再到四元結(jié)構(gòu)，為此加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，依靠工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化同步發(fā)展，共同破解四元結(jié)構(gòu)。
四化同步破解四元結(jié)構(gòu)，就是要形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，并在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動的基礎(chǔ)上，推動信息化和工業(yè)化深度融合，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化相互協(xié)調(diào)發(fā)展。四化同步破解四元結(jié)構(gòu)落實在城鎮(zhèn)化相關(guān)政策上，就是要進一步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民工市民化和基本公共服務(wù)均等化。
新型城市化道路是一條中國特色的社會主義城鎮(zhèn)化道路，它經(jīng)歷了“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“三元”結(jié)構(gòu)，“三元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“四元”結(jié)構(gòu)，并最終由“四元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“一元”結(jié)構(gòu)。只有通過工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展來破解四元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)難題。
中國已經(jīng)開創(chuàng)出一條別人沒有走過的城鎮(zhèn)化新路，它是中國社會主義優(yōu)勢的集中體現(xiàn)，未來數(shù)十年，中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將更加協(xié)調(diào)、更加同步，中國將迅速由城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這將為2020年全面建成小康社會，2050年建成社會主義現(xiàn)代化國家的目標(biāo)實現(xiàn)奠定決定性的基礎(chǔ)。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)中國農(nóng)村政策研究中心教授劉奇：
發(fā)展城鎮(zhèn)化首先要厘清六大模糊認(rèn)識
中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)走到一個十字路口，下面怎么走？兩句話，干得好就成歐美，干不好就成拉美。中國的城鎮(zhèn)化存在六大模糊：
一是內(nèi)涵模糊。城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，現(xiàn)在是“地”城市化了，但是“人”沒有城市化，因為土地城鎮(zhèn)化可以掙錢，人城鎮(zhèn)化只能花錢。
二是格局模糊。優(yōu)先發(fā)展大城市、特大城市還是中小城鎮(zhèn)，專家們?nèi)誀幷摬恍�，還是費孝通80年代提出的“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”比較符合中國實際，應(yīng)該從小城鎮(zhèn)做起。
三是路徑模糊。靠行政推動還是靠市場推動，這個問題也沒有弄清楚，現(xiàn)在主要是行政在推動，所以各地出現(xiàn)了一些鬼城、空城。
四是速度模糊。是大步躍進式的推進還是循序漸進式的發(fā)展，也不太清楚。英國城鎮(zhèn)化率提高20個百分點用了120年，美國、德國用了80多年，日本用了40多年，中國用了22年，速度太快。
五是功能模糊。許多城市的功能非常單一，現(xiàn)在北京城區(qū)周圍的幾十個小區(qū)被諷刺為“睡城”，晚上大批的職業(yè)人士用幾個小時從城里回到郊區(qū)的家，睡一晚上，第二天早上浩浩蕩蕩又進了城，幾十萬人的小區(qū)都是睡城。
六是規(guī)劃模糊。中國現(xiàn)在600多個城市加起來總規(guī)劃人口20億，還要進六七億人把這些城市填滿。我前不久到福建考察，一個縣25萬人，城市規(guī)劃建成面積達到100平方公里，控制區(qū)150平方公里，25萬人最多8萬戶，一家分10個生孩子的指標(biāo)，多少年才能完成。
建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，主要有三個著力點。
一是必須引導(dǎo)社會走出“離農(nóng)業(yè)越遠(yuǎn)離現(xiàn)代化就越近”的認(rèn)識誤區(qū)。農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明、城市文明是人類文明基本載體。后一個文明是在前一個文明基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。三大文明之間是同時發(fā)展、同步發(fā)展、同樣發(fā)展的關(guān)系�，F(xiàn)在大家都形成共識，最近這十年是中國農(nóng)業(yè)的黃金十年，如果這個黃金期再延續(xù)十年、二十年，四化同步、國家的宏觀戰(zhàn)略就有希望實現(xiàn)，如果農(nóng)業(yè)文明跟不上，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這條腿再短下去，四化同步就是一句空話。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化不是你死我活、此消彼長的關(guān)系，而應(yīng)是同步的關(guān)系。
二是要破“三圈”：圈地、圈人、圈錢，三圈不破，三農(nóng)無解。改革開放成果輝煌，三圈起了非常大的作用。首先是圈地。改革開放到現(xiàn)在，共圈地三億多畝，這些地被以非常便宜的價格拿走。第二是圈人。把兩億多農(nóng)民工圈到城里，享受非市民待遇。
可以用六個“最”來描述性的給農(nóng)民工下了一個定義：人類歷史上規(guī)模最大的群體在最短的時間內(nèi)融入最沒有準(zhǔn)備的城市，用最廉價的勞動力承擔(dān)起規(guī)模最大的制造業(yè)，生產(chǎn)出規(guī)模最多的廉價產(chǎn)品。美國消費中國的日用產(chǎn)品等于每年給美國每個家庭補貼三千美元；農(nóng)民工用最低廉的成本改寫了世界經(jīng)濟，在金融危機時期世界經(jīng)濟一路下滑，而中國經(jīng)濟之所以一路上揚，就是因為農(nóng)民工的貢獻，城市這樣對待農(nóng)民工是很不公的。第三是圈錢。幾大國有控股商業(yè)銀行，把農(nóng)民的錢吸收過來放在城市發(fā)展工業(yè)，農(nóng)民沒有任何貸款，就是一個小信用社，我叫做“五龍吸水，一池放水”，四大商業(yè)銀行加上郵政儲蓄都在農(nóng)村抽取資金。還有就是利息存貸差，物價上漲了，利息沒上漲，從儲戶那里剝奪的利息數(shù)字很驚人。
三是要建設(shè)良好的城市生態(tài)。良好的城市生態(tài)不是光指自然生態(tài)，包括經(jīng)濟生態(tài)、政治生態(tài)、文化生態(tài)、社會生態(tài)、自然生態(tài)。
中國社會科學(xué)院學(xué)部委員張曉山：
構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系要打破利益格局失衡
構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系必須要處理好三個關(guān)系，即中央政府和地方政府之間的關(guān)系、地方政府和農(nóng)民之間的關(guān)系、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)與普通成員之間的利益關(guān)系。
首先，中央政府和地方政府之間的利益格局失衡
第一，“十一五”規(guī)劃綱要提出財權(quán)與事權(quán)相匹配。“十二五”規(guī)劃綱要則變成按照財力和事權(quán)相匹配，雖然只變了一個字，但是反映了利益分配思路、格局和關(guān)系的變化。中央不允許地方有收稅立法權(quán)，所以以后中央和地方財政的調(diào)整更多的是以錢而不是以權(quán)去擺平地方，這里深層次的問題就是越來越把地方政府當(dāng)成一級預(yù)算單位而不是當(dāng)成一級政府。
第二，轉(zhuǎn)移支付制度。1994年的分稅制實際就是中央拿多少，地方拿多少，地方辦多少事有多少錢，給你分一些稅，有稅種比例，不夠的話就轉(zhuǎn)移支付。審計署審計長劉家義說，轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制財政體制的修正補充機制變成了對基層政府進行財力分配的主導(dǎo)機制。我想他的意思是說，現(xiàn)在不再是分完稅之后剩下一點不夠了再轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付變成了主導(dǎo)。而且轉(zhuǎn)移支付里專項轉(zhuǎn)移支付比例大，一般性轉(zhuǎn)移支付比例過小。地方政府最需要的均衡性轉(zhuǎn)移支付這兩年的比重還是下降的。
其次，地方政府與農(nóng)民之間的利益關(guān)系和格局失衡
一是與傳統(tǒng)發(fā)展模式相對應(yīng)的政府職能的定位。有人認(rèn)為，中國地方政府是公司主義，一把手抓經(jīng)濟，直接參與資源配置。現(xiàn)在強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，但是地方政府公司主義還沒有退出歷史舞臺。
二是傳統(tǒng)的管理體制和干部考核機制、政績觀仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。追求GDP、財稅收入、招商引資、對上負(fù)責(zé)而不是對下負(fù)責(zé)。財力不足，又有傳統(tǒng)的政績觀、考核機制約束，怎么辦？以地生財，大規(guī)模的村莊整治，征用農(nóng)民的土地。過去10年，政府和農(nóng)民之間矛盾最尖銳、沖突最多的還是在土地利益的博弈上。
三是從社會主義新農(nóng)村建設(shè)到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，大規(guī)模的村莊整治與地方政府的土地財政。加速城鎮(zhèn)化要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上提供就業(yè)機會，但是現(xiàn)在仍然是以單純的城市土地的擴張為主，只知道圈地造城運動，人是不要的。政府更關(guān)心的還是建設(shè)用地指標(biāo)、土地財政，搞開發(fā)賣地獲取巨大收益。現(xiàn)在國有土地使用權(quán)、出讓金收入成為地方的重要收入來源。一旦土地出讓金不夠就舉債，2011年底達到10.7萬億的地方性債務(wù)余額。
四是城鎮(zhèn)化與村莊建設(shè)，涉及大規(guī)模新農(nóng)村建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。大規(guī)模村莊整治是觸動農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式和社會結(jié)構(gòu)的歷史性的變革，是農(nóng)村空間布局的重新調(diào)整。多村合并之后，把土地整片開發(fā)，增減掛鉤，占補平衡換指標(biāo)，這是地方政府最愿意干的，但是定指標(biāo)、下任務(wù)、搞運動，可能走入圈地造城、趕農(nóng)民上樓的誤區(qū)。
五是土地財政不可持續(xù)。2011年國有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出3.3萬億，其中征地補償成本性支出占到71.8%，前兩年是30%-40%，補償費越來越高，利潤越來越薄，地方政府只能不斷擴大賣地。
再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)與普通農(nóng)民群眾之間的利益關(guān)系失衡
這是農(nóng)村基層治理機制的缺陷。村組集體經(jīng)濟組織和社區(qū)組織之間的關(guān)系怎么處理�，F(xiàn)在的社會不再是傳統(tǒng)社會，而是混居社會，村民范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于村組基地經(jīng)濟組織成員范圍，集體經(jīng)濟組織成員和村民的身份不統(tǒng)一，怎么把這兩個關(guān)系理清，這里也存在很多需要解決的問題。
協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系、應(yīng)對復(fù)雜局面還要以改革破難題
一是協(xié)調(diào)中央政府與地方政府之間的利益關(guān)系，調(diào)整國民收入分配格局，深化行政管理體制改革和財政體制改革。大幅度減少專項資金，從源頭上削減中央政府配置資源的權(quán)力，使地方政府真正擁有為本地區(qū)提供公共服務(wù)和公共權(quán)利的經(jīng)濟能力。
二是協(xié)調(diào)地方政府與農(nóng)民之間的利益關(guān)系，讓農(nóng)民分享土地的增值收益。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐漸把城鎮(zhèn)縮到城市，真正讓農(nóng)民合作開發(fā)，明晰產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃先行、民主參與、自主開發(fā)、市場運作、稅收調(diào)節(jié)，最終在整個農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地的增值收益分配的空間，農(nóng)民有權(quán)得到土地開發(fā)凈收益的權(quán)利。
中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所所長王小魯：
改革現(xiàn)有制度以城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需
關(guān)于城鎮(zhèn)化有三個觀點。
首先，城鎮(zhèn)化是帶動經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)變遷的強勁動力。從1978年到現(xiàn)在，中國經(jīng)歷了人類有史以來最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程，城鎮(zhèn)化率從1978年的不到18%上升到了今天超過52%。城鎮(zhèn)化提高了轉(zhuǎn)移人口和農(nóng)村居民的收入，對減貧起了重大的作用。城鎮(zhèn)化給中國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了充分的勞動力資源，改善了資源配置的條件，是過去30多年推動中國經(jīng)濟快速增長的主要動力。
未來我國的城鎮(zhèn)化仍然潛力巨大。如果要達到發(fā)達國家70%或者80%的城鎮(zhèn)化率，中國還會有3-4億人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，這至少還需要增加上百座百萬人口級別的城市，中國的人口結(jié)構(gòu)和人口布局也會發(fā)生重大變化。同時，城鎮(zhèn)化會改變農(nóng)村人口和土地的關(guān)系，促使農(nóng)業(yè)向規(guī)�；F(xiàn)代化經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。最后城鎮(zhèn)化還能夠釋放巨大的需求潛力。近些年，內(nèi)需不足成為制約中國經(jīng)濟增長的一個關(guān)鍵因素，主要原因就是老百姓的消費上不來。如果沒有大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝谑抢黄饋韲鴥?nèi)市場的，所以城鎮(zhèn)化的發(fā)展為內(nèi)需的釋放提供一個廣闊的空間。
其次，打破阻礙農(nóng)民工市民化的體制障礙，實現(xiàn)以人為中心的城鎮(zhèn)化。最近幾年，農(nóng)民工向家鄉(xiāng)和家鄉(xiāng)附近的小城鎮(zhèn)回流現(xiàn)象非常明顯，這種回流在在相當(dāng)大的程度上反映出現(xiàn)有的體制障礙。首先，受到現(xiàn)行戶籍制度的障礙，大部分在城鎮(zhèn)里工作的農(nóng)民工沒有獲得城鎮(zhèn)的社會保障。統(tǒng)計局去年調(diào)查顯示，外出務(wù)工的農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)社會保障，其中醫(yī)療保障覆蓋的只有16%，失業(yè)保險覆蓋8%，其他幾個保險差不多都是20%以下。說明大部分的農(nóng)民工沒有被現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會保障體系覆蓋，同時，農(nóng)民工無法同城鎮(zhèn)戶籍居民一樣享受到一系列福利待遇。由于城市的生活成本高、子女無法接受同等教育、家屬隨遷難等問題，大部分長期在城市打工的農(nóng)民工，都沒有辦法實際在城鎮(zhèn)安家落戶。
要實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，迫切需要改革城市的戶籍制度，讓長期在城市打工的農(nóng)民工逐步安家落戶�，F(xiàn)行的社保制度需要改善，把大部分農(nóng)民工納入到社保體系來。現(xiàn)在的公共服務(wù)需要向均等化方向推進，逐步解決轉(zhuǎn)移人口住房問題、醫(yī)療問題、子女教育等等問題。
最后，城鎮(zhèn)化非造城運動，政府職能亟待轉(zhuǎn)變。最近一個時期，各地政府紛紛制定非常宏大的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，甚至下達任務(wù)和指標(biāo)，強制要求城鎮(zhèn)化率達到多少，有多少人口要變成城市人口，要征多少地，蓋多少房子。部分地方政府受短期利益的驅(qū)動，大量的征地拆遷、囤地、賣地，強制農(nóng)民上樓，超過償債能力，借貸投資搞城鎮(zhèn)化等等。這些行為一方面侵占了農(nóng)民的合法權(quán)益，激化了社會矛盾，另一方面造成不少空城、鬼城、空置樓宇和空置的居民住宅，積壓了大量的資金。繼續(xù)發(fā)展下去會導(dǎo)致資金的嚴(yán)重浪費，導(dǎo)致土地資源配置的嚴(yán)重惡化和更大的房地產(chǎn)泡沫。
存在這些問題說明現(xiàn)在各級政府的激勵機制存在誤區(qū)，實際上這是在用政府主導(dǎo)的造城運動來代替市場導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化建設(shè)，用物的城鎮(zhèn)化代替人的城鎮(zhèn)化，這樣一種城鎮(zhèn)化偏離了合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展軌道。說明政府職能亟待轉(zhuǎn)變，政府行為亟待糾正，行政體制改革亟待推進，政府在城鎮(zhèn)化中的角色應(yīng)該回歸到提供公共服務(wù)而不是造城。