自2011年地方政府自行發(fā)債的閘口開啟之后，自行發(fā)債試點省市在2013年再次擴圍。根據(jù)財政部4日發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，在首批試點的上海市、浙江省、廣東省、深圳市之外，經國務院批準，江蘇省和山東省在2013年也加入到自行發(fā)債試點的行列中。至此，我國地方政府自行發(fā)債試點已擴至6個省市。
接受《經濟參考報》記者采訪的業(yè)內專家表示，雖然發(fā)債額度和規(guī)模占地方財政收入比例不是很高，但推進自行發(fā)債試點對改革和完善目前財政體制和發(fā)展債券市場是一種有益的嘗試。要徹底解決正在擴張的地方政府性債務問題，亟須探索一整套完善、透明的地方發(fā)債制度和規(guī)則，替代不夠規(guī)范的地方融資平臺負債。
推進 發(fā)債試點省市再次擴圍
自行發(fā)債是指試點省(市)在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機制。
我國地方政府舉債融資有一個演變發(fā)展的過程。1998年亞洲金融危機期間，國務院決定增發(fā)國債，由財政部轉貸給省級政府，用于地方的經濟和社會發(fā)展建設項目。2009年國際金融危機期間，為幫助地方政府解決一攬子經濟刺激方案中配套資金不足的問題，國務院同意由財政部代理發(fā)行地方債券。2011年，經國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地開展地方政府自行發(fā)債試點。
中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，分稅制改革之后，地方財政相對獨立，客觀上來說，地方政府就有發(fā)債的訴求。但是由于種種原因，地方政府并沒有被賦予發(fā)債的權利。“從財政轉貸、到財政代發(fā)，再到地方自行發(fā)債以及現(xiàn)在的自行發(fā)債擴容，這是個好事。未來，自行發(fā)債也應該全面鋪開。”楊志勇指出。
財政部最新發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》指出，發(fā)債定價機制包括承銷和招標，具體發(fā)債定價機制由試點省(市)確定。試點省(市)發(fā)行政府債券應當以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場利率為定價基準，采用單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率。試點省(市)發(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)債總額不得超過國務院批準的當年發(fā)債規(guī)模限額。2013年度發(fā)債規(guī)模限額當年有效，不得結轉下年。
在2011年地方政府自主發(fā)債試點剛啟動時，試點省(市)政府債券期限為3年和5年，而后在2012年，債券期限擴充至3年、5年和7年。根據(jù)《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，2013年政府債券期限也為3年、5年和7年，試點省(市)最多可以發(fā)行三種期限債券，每種期限債券發(fā)行規(guī)模不得超過本地區(qū)發(fā)債規(guī)模限額的50%(含50%)。
“債券有一個期限結構合理化問題增加一個期限品種，將更有利于地方政府的債務管理。”楊志勇指出。
中國人民大學財政金融學院副院長趙錫軍對《經濟參考報》記者表示，從試點省市自行發(fā)債經驗來看，雖然發(fā)債額度和規(guī)模占地方財政收入比例不是很高，但推進自行發(fā)債試點對改革和完善目前財政體制和發(fā)展債券市場是一種有益的嘗試，為緩解地方政府資金壓力開辟了新的途徑。
“未來自行發(fā)債試點應該會向經濟發(fā)展水平、財政收入高和政府信譽有保證的地區(qū)拓展，具體會到什么程度，財政部應該會有一些具體安排�！壁w錫軍稱。
解決 地方政府性債務需“疏導”
提到地方債務問題，通常引用的是一個詞語是“地方政府性債務”。地方政府性債務并不同于上文所說的地方債，它更多的是包含地方政府負有償還或擔保責任的一些其他債務，尤其是一些地方融資平臺公司的債務。
國家審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行的審計結果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。這36個地方政府本級中，有11個省本級和13個省會城市本級2012年債務規(guī)模比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務增長率超過20%。一些省會城市本級債務率和償債率指標偏高，由于償債能力不足，只能通過舉借新債償還舊債。
從債務舉借主體看，2012年底債務余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借的分別占45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。其中，融資平臺公司和其他單位債務余額增長較大，分別比2010年增加3227.34億元和1295.72億元，增長比率分別為22.50%和32.42%。
地方政府性債務的快速增長引發(fā)了社會各界的廣泛關注。尤其是很多藏在黑箱里的隱性債務是個未知數(shù)，更加劇了人們對地方政府性債務的擔憂程度。審計署指出，隨著國家對地方政府性債務管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產品、BT(建設—移交)、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。
國際貨幣基金組織（IMF）此前表示，如果將地方政府融資平臺包括在內，“增擴”概念下的廣義政府債務估計已增加到GDP的近50%，相應的“增擴”財政赤字在2012年約為GDP的10%。
“很多地方政府甚至不知道自己究竟負擔了多少債務。而要解決地方政府的問題，不能靠堵，只能靠疏導。有的觀點認為，現(xiàn)在地方政府債務這么亂，地方發(fā)債不能輕易放開，但問題是正因為不放開才這么亂。只有債務更加透明，地方財政風險才更容易防范�！睏钪居轮赋�。
允許地方政府自行發(fā)債無疑是“開前門”和“陽光化”的過程。審計署的審計結果顯示，2012年底債務余額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務資金的主要來源。業(yè)內專家表示，政府私下融資，多是選擇向銀行貸款，對銀行沖擊壓力較大，容易形成不良資產�，F(xiàn)在允許公開在資本市場進行融資，這樣也減輕了銀行產生不良資產的壓力。
意義 探索地方發(fā)債新機制
從目前地方政府自行發(fā)債經驗來看，其發(fā)債額度受到嚴格控制，且占地方財政收入比重有限，其象征意義大于實質意義，但業(yè)內人士認為，拓展地方政府自行發(fā)債試點更重要的是應總結出一整套完善發(fā)債規(guī)則和制度，為地方政府性債務問題化解找到一種可持續(xù)性解決方案。
花旗銀行大中華區(qū)首席經濟學家沈明高在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，地方政府債務有解決空間，關鍵是怎么解決，如果只是像以往四個省市一樣象征性發(fā)債，對緩解地方債務幫助不是很大�！霸圏c多幾個少幾個不重要，試點關鍵作用是摸出一套制度來，最后變得可復制可推廣，這個很重要。”
對于地方政府目前融資模式，有業(yè)內人士指出，由于中國目前法律不允許地方政府自行通過“正門”直接發(fā)債，卻默認地方政府通過融資平臺公司用不規(guī)范、不透明、成本高的方式走“后門”大肆舉債，這讓預算法形同虛設，相關風險得不到有效防范，地方政府債務管理因此實際處于被動失控的局面。因此，修訂預算法允許地方政府合法地借債已勢在必行。
我國現(xiàn)行的《預算法》規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券�！�
金融專家趙慶明此前在接受記者采訪時稱，目前解決政府債務危機最迫切辦法就是修改預算法，允許地方政府發(fā)行市政債，資金專門用于基礎設施和提供公共產品，但前提是地方政府財政預算必須由地方人大主導，最終實現(xiàn)科學決策，高效執(zhí)行和嚴格監(jiān)管，防止地方政府亂花錢。
“地方政府目前面臨問題是，要么繼續(xù)想盡各種辦法以各種成本融資，位置好還能賣地，要么馬上面臨資金枯竭�！痹谏蛎鞲呖磥�，地方政府債務問題需要找到一個可持續(xù)解決方案，首先要弄清地方政府有多少債務，提高透明度，使資產負債表經得起檢驗。而在有了真實資產負債表數(shù)據(jù)之后，才能判斷地方政府發(fā)債是否可持續(xù)和債務上限。此外，地方政府不應寅吃卯糧，要合理安排資金使用�！耙屑s束機制，有兩種，一種是地方人大約束，第二種是中央政府或市場約束。”
業(yè)內人士表示，地方政府自行發(fā)債是一個新的機制，其發(fā)展方向是逐漸置換和替代那種不夠規(guī)范的地方融資平臺的隱性負債，這個機制應該有一套制度和規(guī)則，一定要更清晰、透明地按照規(guī)則接受應有的約束，走全套的程序，實行全程的監(jiān)督。