隨著反腐敗力度不斷加大，多位“失蹤”官員為逃避黨紀國法處理，通過不同方式攜巨款外逃�！督洕鷧⒖紙蟆酚浾哒{查發(fā)現(xiàn)，腐敗問題向基層蔓延滲透的現(xiàn)象愈發(fā)明顯，外逃官員呈現(xiàn)出級別由高向低、從“熱衙門”向“冷衙門”蔓延的特點。專家認為，近期官員“失蹤”“外逃”事件折射出我國職務犯罪預警機制、官員出入境管理機制存在盲點。
掩蓋身份成為外逃主要手法
6月以來，廣東廣州、湖北公安、湖南醴陵3名官員“失蹤”，引發(fā)公眾再度聚焦官員“失蹤”乃至“外逃”問題�！督洕鷧⒖紙蟆酚浾咴谡{查中發(fā)現(xiàn)，隨著反腐敗力度不斷加大，多位“失蹤”官員為逃避黨紀國法處理，通過不同方式攜巨款外逃。
今年6月，廣州市花都區(qū)原政協(xié)主席王雁威通過區(qū)政協(xié)辦公室向區(qū)委請假治病，至今仍處于“失蹤”狀態(tài)；湖南省醴陵市王仙鎮(zhèn)財政所原所長鄧元華“失蹤”已超過120天；湖北省公安縣農業(yè)局原副局長兼畜牧獸醫(yī)局局長蔡道明已“失蹤”5個多月。
實際上，官員“失蹤”不歸并不罕見，且多數(shù)選擇了外逃。2010年，廣州市花都區(qū)畜牧獸醫(yī)局原局長劉榮福以休假為名，持因私護照出境逃往美國；2012年，遼寧鳳城市委原書記王國強外逃后，被曝帶走巨額贓款；貴州省原交通廳廳長盧萬里、云南省原交通廳副廳長胡星、深圳市南山區(qū)原政協(xié)主席溫玲、溫州市鹿城區(qū)原區(qū)委書記楊湘洪等官員外逃事件也都引起一時轟動。
最高人民檢察院公布數(shù)據(jù)顯示，2011年檢察系統(tǒng)抓獲在逃職務犯罪嫌疑人1631人，同比上升27%，追繳贓款贓物共計77.9億元。記者在采訪中了解到，盡管“失蹤”原因未有定論，但從以往經驗及所掌握的情況來看，“失蹤”“外逃”官員多半存在經濟問題。
湖南省紀委預防腐敗室副主任陸群介紹說，官員失蹤或外逃情形主要有四種：一是因欠巨額債務無法償還、感情糾紛等原因脫崗外出躲避；二是因挪用公款無法償還等違法犯罪行為敗露而畏罪潛逃；三是分管負責財務的人員利用職務之便攜款潛逃；四是貪官畏罪外逃，或因其他原因叛逃。相關專家總結出近期官員“失蹤”外逃的三種方式：“請假失聯(lián)式”“聽風失蹤式”“突然消失式”。
公安縣紀委有關人士向記者透露，今年上半年，湖北省統(tǒng)一開展三農保險資金審計調查，發(fā)現(xiàn)蔡道明可能存在重大經濟問題，公安縣紀委前期已找他談話，可能是他預感到情況不妙選擇“跑路”。
至今仍然下落不明的鄧元華，曾在湖南醴陵市多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任過財政所所長，此前，有傳言稱鄧元華攜款近300萬元失蹤。坊間也有傳言稱，鄧元華喜歡賭博且輸了很多錢�！�
事發(fā)后，醴陵市檢察院已介入調查。對于鄧元華失蹤的具體情況，醴陵市有關方面未公布調查進展。他究竟是攜款潛逃還是因為之前挪用公款而失蹤，目前仍無法證實，涉及金額也尚未確定，但可以肯定其失蹤與經濟問題有相當大的關聯(lián)。
湖南郴州市農機局原副局長王昌宏的“失蹤”也與債務有關。在輿論關注和郴州市“治吏風暴”行動推動下，郴州市紀委監(jiān)察局和相關部門經過努力，去年4月，“失蹤”146天的王昌宏在廣東佛山被找到。
據(jù)王昌宏稱，自己當時離開主要是因為兩件事，一是經商辦企業(yè)不善；二是借了高利貸，債主追債，自己應付不過來。
郴州市紀委辦案人員繪制的王昌宏“投資收益表”顯示，王昌宏違反規(guī)定，到冶煉廠、煤礦入股190萬元和投資小水電給他帶來一些收益。不過，他自認為對經濟比較在行，沒想到會栽倒在期貨上。據(jù)了解，王昌宏炒期貨虧損400多萬元。
為了還銀行利息及繼續(xù)投資，他只得四處舉債，信用社、親戚、朋友、下屬甚至鄰居，都成了王昌宏借錢的對象。王昌宏說，“我借了100多萬元高利貸。在還債過程中，高利貸放債人糾集一些社會上的人來追討，實在沒辦法應對。”如雪球般越滾越大的債務，加上債權人步步緊逼，成了王昌宏“出走”的導火索。
《經濟參考報》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，近年來，盡管中央不斷加強對官員出國的限制，甚至專門規(guī)定，處級以上干部出境需要審批和備案。但是，掩蓋身份、繞過重重障礙，成為外逃官員們的主要手法。外逃貪官往往先把家屬送出國作為脫身的第一步，再里應外合把資產轉移到國外。
一些貪污金額小、權力小的官員基本潛伏在國內，另外一些貪污金額巨大，級別較高的官員多數(shù)逃向海外。2012年4月24日，王國強與妻譚某(丹東海關主任科員)持因私出國護照去了美國，此后再無消息。
“裸官”與“裸商”結成貪腐同盟
長三角一位商人告訴《經濟參考報》記者，近年來，出于安全考慮，一些自感有“原罪”的商人移民成了“裸商”，他們與貪腐官員結成利益同盟，官員幫助“裸商”牟利，同時也利用“裸商”便利的通道把貪腐所得轉移到境外。
“裸官”群體是外逃貪官的“預備隊”。“官員外逃往往與資產轉移相結合，并且是其違法違紀行為的最后一個環(huán)節(jié)。”北京航空航天大學廉潔教育與治理研究中心主任任建明說，貪官出逃的路徑通常是非法斂財-家屬移民海外-轉移不明資產-擇機外逃等幾個步驟。
“茂名原市委書記羅蔭國案發(fā)前，子女就分別加入了澳門籍和澳大利亞籍，并在境外置業(yè)。羅蔭國本人持有多個假身份證，用于出入國境�！睆V東省紀檢系統(tǒng)一名干部告訴記者，其妻子鄒繼芳在茂名有一個“貴婦交際圈”，與羅蔭國夫婦有來往的企業(yè)老板近10人。
廣東一位紀檢干部介紹，貪官常常借商人之手把資產轉移出境，如通過地下錢莊洗錢出境，通過涉外公司在海外隱秘“截流”，在海外虛假投資等。隨著國際經濟往來增多，一些貪官通過貿易項目轉移資產，手法更隱蔽更難監(jiān)控。
“此外，許多職務犯罪案件往往不是個體腐敗，而是一個地區(qū)、部門集體腐敗，呈現(xiàn)相互之間的勾結和同謀。一旦關鍵人物面臨調查，‘貪腐同盟’會為其外逃提供便利條件�！敝袊嗣翊髮W公共政策研究院反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉說。
隨著經濟全球化進程加快，特別是我國反腐敗力度的加大，我國官員外逃近年來呈現(xiàn)出一些新特點、新趨勢。
中山大學廉政與治理研究中心調研發(fā)現(xiàn)，隨著公眾對公共服務需求的增加，公共衛(wèi)生、園林綠化、環(huán)保等部門也變成了“熱衙門”，可以支配大量的資源和資金，這也為權力腐敗提供了巨大空間。
毛昭暉說，過去外逃的有不少都是國有企業(yè)經營人員，但從近兩年的情況來看，養(yǎng)老金、保障房、三農資金管理等與民生相關的政府部門官員外逃數(shù)量呈上升態(tài)勢。如湖北最近失蹤的蔡道明與2010年廣州出逃的劉榮福均為畜牧獸醫(yī)局局長�！懊裆I域腐敗應成為今后防治的重點，其腐敗行為可能帶來更多次生災害，引發(fā)群體性或突發(fā)性事件�！薄�
與此同時，借機外逃的“名頭”也從“考察式”變?yōu)椤靶菁偈健�。北京大學廉政建設研究中心主任李成言認為，近十年來，貪官外逃現(xiàn)象十分嚴重，從前幾年借出國考察名義“滯留不歸”，到如今借養(yǎng)病、休假等名義私自外逃，折射出新一輪反腐斗爭讓一些腐敗官員如坐針氈，通過多種手段外逃出境、以求平安落地。與因公出國相比，因私出國更加難以控制。
職務犯罪預警機制薄弱
專家認為，近期官員“失蹤”外逃事件折射出我國職務犯罪預警機制、官員出入境管理機制存在盲點。
一是一人多證，官員出境管理不嚴。根據(jù)中央相關規(guī)定，領導干部因公臨時出境要經過所在單位、組織部門、人事部門等一系列審批。因私出國也要報經上級部門、人事部門批準。
中山大學廉政與治理研究中心副教授張緊跟認為，雖然領導干部出國都有固定的程序安排，但從某種程度上講，這些程序并沒有真正發(fā)揮作用，反而被一些貪官所規(guī)避。不少領導干部“一人多證”，同時擁有幾個身份證件和護照。
根據(jù)以往的案例，許多官員擁有都不止一本護照，有些人私人護照不上交，有些人用假身份證再辦一個護照，這些都不在審批、報備之列，單位根本監(jiān)控不到。比如，茂名市原市委書記羅蔭國、茂名市原常務副市長楊光亮都被查出持有多個身份證。在這種情況下，官員使用其他身份因私出國一路綠燈。據(jù)了解，廣州市花都區(qū)畜牧獸醫(yī)局局長劉榮福在外逃前就沒有向相關部門上交因私護照，最終持該護照前往美國。
“所謂的護照上交其實在管理中并不嚴格，有時候把護照放到信封里封好上交，相關部門負責人看都不看�！币幻鶎痈刹扛嬖V記者。
中南財經政法大學廉政研究院院長喬新生表示，從原則上來說，處級以上干部只能辦理因公護照出境，而且因公護照必須交由外事部門管理。處級以上官員出境，必須經過報備，不能隨意為之。
他說，這些外逃官員中，有的擁有多個身份證，有的擁有多個護照，而且貪污所得巨額資產早已轉移到國外，這些都暴露了管理中的問題。“我國行政級關各級領導干部單位請假報告制度早已實行多年，為什么這些官員常常是失蹤一個月甚至到幾個月后才被發(fā)現(xiàn)呢？說明機關工作人員人浮于事的現(xiàn)象仍然嚴重�！眴绦律J為，目前的情況是各項規(guī)定都有，關鍵是執(zhí)行存在問題。
二是個人重大事項有申報無“抽查”。個人重大事項報告制度是我國預防職務犯罪的一項重要機制。但實際上，不少地方干部存在謊報瞞報情況。2012年，因擁有20多套房產，被網友稱為“房叔”的廣州市城市管理綜合執(zhí)法局番禺區(qū)分局政委蔡彬，在紀檢部門的調查中被發(fā)現(xiàn)，在個人重大事項報告上只填了1套房。
今年2月25日，中共中央政治局常委、中央紀律檢查委員會書記王岐山在十八屆中央紀委二次全會所作的工作報告中表示，加強對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員的管理和監(jiān)督。認真執(zhí)行領導干部報告?zhèn)�人有關事項制度，并開展抽查核實工作。
專家認為，如果只申報不核查，申報就容易變成“盲人的眼睛、聾子的耳朵”。紀檢部門若對申報進行抽查，與房產、銀行、證券、出入境等系統(tǒng)進行比對，對腐敗分子將是一個巨大的震懾。
三是調查走漏風聲變“報警”。中央黨校教授林喆說，“一個比較諷刺的說法是，‘貪官不打無外逃之仗’。往往調查風聲一出，貪官便聞風而逃�！�
毛昭暉表示，我國對職務犯罪的預警機制薄弱，對職務犯罪打擊力度不夠。當前我國在認定某個官員是否構成違法違紀職務犯罪證據(jù)不充分的情況下，只能對其談話，而不能采取一些強制性措施，談話等于給這些職務犯罪分子提了醒，容易出現(xiàn)外逃情況。
專家認為，遏制貪官外逃不能僅靠紀檢部門“盯”“管”“跟”，更需要從制度著手，建立起防范外逃的“銅墻鐵壁”。當務之急，是要推進領導干部個人重大事項申報和家庭財產申報，從源頭上防腐反腐；并通過廉政風險數(shù)據(jù)聯(lián)網、加強國際合作等，讓貪官“插翅難逃”。
制度反腐專家、湖南商學院副院長王明高，中央黨校教授林喆等專家指出，官員“失蹤”“外逃”屢屢上演，表明我國相應的預防和懲治措施存在漏洞。
一是家庭財產登記申報制和金融實名制等制度空白，無法監(jiān)管公職人員財產變動狀況。二是相關機制缺失，如外匯管理機制不完善，使貪官的非法所得外逃他國有隙可乘；官員出國活動審查機制以及出入境管理機制不健全，使貪官能輕易逃往國外；民法追贓機制以及公民信用保障號碼的缺失，使追逃貪官舉步維艱。三是法律短板，如《反腐敗法》仍處研究中，貪賄犯罪仍有死刑設置，缺席審判制度仍未設立等。四是國際合作力度不夠，雖然2003年通過了《聯(lián)合國反腐敗公約》，實現(xiàn)了國際間的協(xié)作治腐，但由于國情與體制不同，各國對于案件的定性差別很大，再加上不是所有國家都遵守《公約》，為這類跨境案件的執(zhí)行增加了難度。
專家認為，違法違紀官員一旦出逃便很難追回，從境外引渡官員的成本非常高昂，同時還存在許多政治、法律壁壘。因此，我國應加強防堵，把貪腐官員控制在國內。目前，遏制貪官外逃靠紀檢部門“盯”“管”“跟”成本高、效率差，當務之急是要從制度著手，建立起防范外逃的“銅墻鐵壁”。
首先，從源頭上構建反腐防腐機制，推進領導干部個人重大事項申報工作，建立健全家庭財產申報制，完善金融實名制，設立遺產稅等制度。
國家行政學院公共行政教研室主任竹立家介紹，把官員配偶子女從業(yè)情況納入官員財產申報制度的范疇，是反腐斗爭的“國際慣例”。當前，應當推進省市縣三級主要領導的個人信息、工作信息、家庭信息公開化，并對申報情況進行抽查，對領導干部個人重大事項申報不實或瞞報等情況，應制定相關懲處辦法。
2012年，廣東省出臺“關于加強市縣領導班子建設若干問題的決定”，規(guī)定對配偶、子女均已移居國(境)外的，原則上不得擔任黨政正職和重要敏感崗位的領導職務。廣東還將加強對領導干部特別是主要領導干部的監(jiān)督，嚴格落實領導干部報告?zhèn)�人有關事項制度，健全定期抽查核實、匯總分析制度，繼續(xù)推進報告事項在一定范圍公示試點工作，逐步擴大試點范圍。
其次，打破“信息孤島”，構建各部門聯(lián)網的廉政風險數(shù)據(jù)庫。
北京大學廉政建設研究中心主任李成言認為，官員擁有多個戶口甚至多個國籍、多處房產及資產，原因是紀檢、監(jiān)察、公安、房管、銀行等部門未形成統(tǒng)一的核查系統(tǒng)，官員的核心數(shù)據(jù)信息碎片化。占有官員核心數(shù)據(jù)信息的部門不承擔反腐職能，反腐部門卻不占有信息。“紀檢部門應建立起廉政風險數(shù)據(jù)庫，設置紅橙黃綠風險預警系統(tǒng)。如果高風險官員因私出境，當把身份證或指紋輸入系統(tǒng)時，系統(tǒng)就會進行報警�！�
再次，從完善反洗錢機制、建立民法追繳外逃贓款機制入手，創(chuàng)新反洗錢立法和反洗錢措施，利用獨立的民事訴訟程序打擊外逃貪官。
王明高建議，鑒于各國意識形態(tài)不同，貪官犯罪證據(jù)難以確定，刑事程序在國際反腐敗合作中存在難以逾越的局限性。要跳出刑法追繳贓款的固定思維，實施民法追繳贓款機制，對贓款可采取“收益分享”的處理方案，充分調動被請求國的積極性，最大限度地追繳外逃贓款，挽回國家損失。
最后，建立公民信用保障號碼體系，創(chuàng)設“證紋一致”和實行“黑名單”等制度。
王明高建議，公民信用保障號碼每人終生一號，所有涉及個人信息的部門，包括公安、社保、金融、交通等，都采用公民信用保障號碼作為管理號碼�！白C紋一致”制度要求公務員出境時，護照、身份證上的“電子指紋”必須與持證人的指紋一致。而“黑名單”制度是將“腐敗嫌疑人”列入“黑名單”，交給出入境管理機關、出國審查機構、檢察院等機關，給腐敗嫌疑官員設置出國出境障礙。如果實行全國管理部門計算機聯(lián)網，將身份證、信用保障號、指紋三者結合管理，將彌補僅靠身份證管理的不足，有利于真正遏制貪官外逃。
