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新華社發(fā) |
記者近期調(diào)研了解到，美國紐約市有完善的購買公共服務(wù)制度，通過嚴(yán)格的監(jiān)管機制和競爭性招標(biāo)，保證了政府購買體系的公平、透明和有效。專家認(rèn)為，紐約市政府已經(jīng)形成了一套清廉而高效的政府購買執(zhí)行程序，取得了明顯成效，其經(jīng)驗值得中國參考借鑒。
資質(zhì)審查和績效評估有嚴(yán)格規(guī)定
美國政府購買公共服務(wù)起源于上世紀(jì)六七十年代，是在政府公共服務(wù)開支日益龐大、政府社會服務(wù)效率低下的背景下產(chǎn)生的。紐約州錫拉丘茲大學(xué)公共管理和國際事務(wù)系教授戴維·范斯萊克介紹說，美國政府使用合同和補助等政策工具向社會力量購買公共服務(wù)有很長歷史，僅紐約州就有至少40年歷史。
紐約大學(xué)瓦格納學(xué)院公共和健康管理學(xué)教授查爾斯·M·布雷徹告訴記者，美國聯(lián)邦政府不直接提供大多數(shù)的公共服務(wù)，而是給州政府和地方政府發(fā)放津貼、提供幫助，州政府和地方政府負(fù)責(zé)提供這些服務(wù).并對社會力量進行監(jiān)管。
紐約市市長合同服務(wù)辦公室負(fù)責(zé)政府采購的規(guī)章制定和監(jiān)管。紐約市政府不僅采購物資，還購買各式各樣的服務(wù)。2011財年，紐約市政府機構(gòu)完成了5.5萬個采購項目，總價值將近150億美元。2012財年，紐約市政府采購物資、服務(wù)和建設(shè)項目4.6萬個，總價值超過105億美元。
關(guān)于提供公共服務(wù)的社會力量的資質(zhì)問題，布雷徹說，服務(wù)提供者需要通過紐約市“供應(yīng)商信息交換系統(tǒng)”的審查。市長合同服務(wù)辦公室通過該系統(tǒng)確定與紐約市有合同關(guān)系的實體的責(zé)任。
根據(jù)規(guī)定，紐約市只能與“負(fù)責(zé)任”的承包商簽訂合同，而所謂“負(fù)責(zé)任的”承包商是指有能力完全執(zhí)行合同要求，而且有商業(yè)信譽證明可以向其撥付公共稅收資金的承包商。一旦某承包商有違約行為，就會被記錄進誠信系統(tǒng)的“黑名單”中。
布雷徹說，為鼓勵提供公共服務(wù)的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)，美國政府有兩項激勵措施：一是向這些組織提供一定的公共資金；二是對這些組織免稅，包括企業(yè)所得稅和地方財產(chǎn)稅。
在資金使用方面，紐約市政府要求這些提供社會服務(wù)的組織和企業(yè)制定預(yù)算，并定期向政府提交服務(wù)活動情況，包括提供了多少服務(wù)，服務(wù)水平如何等。
布雷徹說，盡管并不存在獨立于社會力量和政府的所謂“第三方”來監(jiān)督，但美國州政府和市政府都有獨立選舉出的市或州主計長，由其負(fù)責(zé)監(jiān)督合同管理、財務(wù)和審計工作。
八成政府采購合同有高水平競爭
范斯萊克說，政府向社會力量購買公共服務(wù)的意義主要有兩點：一是這些機構(gòu)有各自的專長，可以向社會提供高度專業(yè)化的服務(wù)；二是節(jié)省政府開支。
他說,如果政府要提供一項暫時的社會服務(wù)，可以通過競爭性合同招標(biāo)雇用非營利組織，服務(wù)結(jié)束后合同也終止了。但如果政府聘用公務(wù)員，就不能輕易解除與他們的雇傭關(guān)系。另外，非營利性和營利性組織通常都有自己的志愿者和從各種渠道籌集的資金，可以在政府提供的資金以外為公共服務(wù)補充人力和財力。
紐約市在合同簽訂過程中提倡競爭和效率。目前有超過6.3萬個供應(yīng)商加入了紐約市競標(biāo)者名單，市政府采購項目半數(shù)以上來自4種競爭方式：一是密封標(biāo)單，以低出價為基礎(chǔ)選擇供應(yīng)商；二是加速采購，針對燃料等短缺或價格波動迅速的商品采購的快速投標(biāo)：三是競爭密封方案，也稱請求建議，以價格和質(zhì)量為基礎(chǔ)選擇供應(yīng)商：四是小型購買，在5000美元至10萬美元之間的不太正式的采購競爭。
2011財年，紐約市88%的采購合同有高水平競爭(指三個或三個以上競標(biāo)方)，高于2010年的80%。小型采購競爭也很激烈，其中85%的交易有l(wèi)0個或10個以上的競標(biāo)方。該財年，紐約市約81%的購買資金用在了超過300萬美元的合同上，只有2%的合同規(guī)模在l0萬美元以下。
幾點啟示
一是要有完善的制度規(guī)章體系。從事政府采購咨詢的美國M3聯(lián)邦合同實務(wù)集團公司總裁帕特里克·馬利熱克說：“任何一個國家，要管理好政府購買公共服務(wù)項目并維護居民利益，都需要有一套強有力的法律法規(guī)。”
紐約州和市政府層面均有復(fù)雜的政府采購體系，這其中涵蓋了廣泛的規(guī)章制度和詳細的制度框架，包括資金使用和管理，護理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)提供者的資質(zhì)，監(jiān)管的頻率，補償、獎賞和處罰機制，上訴程序，對一些不符合標(biāo)準(zhǔn)的特殊案例處理方法，社會機構(gòu)、政府和公眾三者之間的溝通以及信息共享和公開等。這些制度都要在政府開始購買公共服務(wù)之前制定好，而且要在執(zhí)行過程中不斷發(fā)展完善。
二是要有相對獨立的監(jiān)督機制。帕特里克說：“美國在政府采購公共服務(wù)方面腐敗是存在的，但是許多強有力的監(jiān)管措施能將這些腐敗控制在最低水平。如果腐敗出現(xiàn)了，也有一套好的辦法去治理，從而確保居民利益不受影響�！�
美國及紐約市政府有一套非常嚴(yán)格的規(guī)章和財務(wù)審計制度去監(jiān)督政府購買公共服務(wù)。還有其他一些政府機構(gòu)也會參與監(jiān)督，包括對項目管理、項目效果的監(jiān)督和評估。這些實際上保障了公共資金的有效使用。
三是要建立有效的競爭招標(biāo)及評價體系。范斯菜克說，政府購買社會服務(wù)有兩點至關(guān)重要，一是競爭性招標(biāo)，避免把合同只給一家機構(gòu)或企業(yè)：二是在合同中建立績效標(biāo)準(zhǔn)，用來衡量這些機構(gòu)和企業(yè)提供服務(wù)的好壞。由此建立一套供應(yīng)商信息系統(tǒng)及“黑名單”制度，培育出一批符合條件、有信用、專業(yè)化的供應(yīng)商隊伍。
四是要有專門的采購管理人才和儲備力量�！耙堰@件事情做好，需要有忠于自己職責(zé)和使命的好的供應(yīng)商，公共部門內(nèi)部也需要有懂得如何管理合同和設(shè)定績效標(biāo)準(zhǔn)的管理者�！辈祭讖卣f。
布雷徹建議，政府向社會力量購買公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)在各項環(huán)節(jié)上做好細致準(zhǔn)備，例如要把詳細標(biāo)準(zhǔn)寫進合同，有財力物力來監(jiān)督合同和合同的執(zhí)行，應(yīng)有政府人員了解如何擬定和監(jiān)督合同，并且能夠在這些社會組織、機構(gòu)和企業(yè)表現(xiàn)不佳時終止合同，也就是說需要有管理能力和儲備能力。
他進一步解釋說，后備能力是指競爭，即可以在必要時把合同交給其他社會組織、機構(gòu)和企業(yè)；而儲備能力是指在合同取消但卻沒有合適社會力量接管某項公共服務(wù)時，政府自身有能力接管。不能把政府購買理解成把公共服務(wù)的責(zé)任一甩了之，要有能力執(zhí)行合同，并在芬要時取消合同。