記者近期調(diào)研了解到，美國(guó)紐約市有完善的購(gòu)買公共服務(wù)制度，通過(guò)嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，保證了政府購(gòu)買體系的公平、透明和有效。專家認(rèn)為，紐約市政府已經(jīng)形成了一套清廉而高效的政府購(gòu)買執(zhí)行程序，取得了明顯成效，其經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)參考借鑒。
資質(zhì)審查和績(jī)效評(píng)估有嚴(yán)格規(guī)定
美國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)起源于上世紀(jì)六七十年代，是在政府公共服務(wù)開支日益龐大、政府社會(huì)服務(wù)效率低下的背景下產(chǎn)生的。紐約州錫拉丘茲大學(xué)公共管理和國(guó)際事務(wù)系教授戴維·范斯萊克介紹說(shuō)，美國(guó)政府使用合同和補(bǔ)助等政策工具向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)有很長(zhǎng)歷史，僅紐約州就有至少40年歷史。
紐約大學(xué)瓦格納學(xué)院公共和健康管理學(xué)教授查爾斯·M·布雷徹告訴記者，美國(guó)聯(lián)邦政府不直接提供大多數(shù)的公共服務(wù)，而是給州政府和地方政府發(fā)放津貼、提供幫助，州政府和地方政府負(fù)責(zé)提供這些服務(wù).并對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行監(jiān)管。
紐約市市長(zhǎng)合同服務(wù)辦公室負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的規(guī)章制定和監(jiān)管。紐約市政府不僅采購(gòu)物資，還購(gòu)買各式各樣的服務(wù)。2011財(cái)年，紐約市政府機(jī)構(gòu)完成了5.5萬(wàn)個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目，總價(jià)值將近150億美元。2012財(cái)年，紐約市政府采購(gòu)物資、服務(wù)和建設(shè)項(xiàng)目4.6萬(wàn)個(gè)，總價(jià)值超過(guò)105億美元。
關(guān)于提供公共服務(wù)的社會(huì)力量的資質(zhì)問(wèn)題，布雷徹說(shuō)，服務(wù)提供者需要通過(guò)紐約市“供應(yīng)商信息交換系統(tǒng)”的審查。市長(zhǎng)合同服務(wù)辦公室通過(guò)該系統(tǒng)確定與紐約市有合同關(guān)系的實(shí)體的責(zé)任。
根據(jù)規(guī)定，紐約市只能與“負(fù)責(zé)任”的承包商簽訂合同，而所謂“負(fù)責(zé)任的”承包商是指有能力完全執(zhí)行合同要求，而且有商業(yè)信譽(yù)證明可以向其撥付公共稅收資金的承包商。一旦某承包商有違約行為，就會(huì)被記錄進(jìn)誠(chéng)信系統(tǒng)的“黑名單”中。
布雷徹說(shuō)，為鼓勵(lì)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)，美國(guó)政府有兩項(xiàng)激勵(lì)措施：一是向這些組織提供一定的公共資金；二是對(duì)這些組織免稅，包括企業(yè)所得稅和地方財(cái)產(chǎn)稅。
在資金使用方面，紐約市政府要求這些提供社會(huì)服務(wù)的組織和企業(yè)制定預(yù)算，并定期向政府提交服務(wù)活動(dòng)情況，包括提供了多少服務(wù)，服務(wù)水平如何等。
布雷徹說(shuō)，盡管并不存在獨(dú)立于社會(huì)力量和政府的所謂“第三方”來(lái)監(jiān)督，但美國(guó)州政府和市政府都有獨(dú)立選舉出的市或州主計(jì)長(zhǎng)，由其負(fù)責(zé)監(jiān)督合同管理、財(cái)務(wù)和審計(jì)工作。
八成政府采購(gòu)合同有高水平競(jìng)爭(zhēng)
范斯萊克說(shuō)，政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的意義主要有兩點(diǎn)：一是這些機(jī)構(gòu)有各自的專長(zhǎng)，可以向社會(huì)提供高度專業(yè)化的服務(wù)；二是節(jié)省政府開支。
他說(shuō),如果政府要提供一項(xiàng)暫時(shí)的社會(huì)服務(wù)，可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性合同招標(biāo)雇用非營(yíng)利組織，服務(wù)結(jié)束后合同也終止了。但如果政府聘用公務(wù)員，就不能輕易解除與他們的雇傭關(guān)系。另外，非營(yíng)利性和營(yíng)利性組織通常都有自己的志愿者和從各種渠道籌集的資金，可以在政府提供的資金以外為公共服務(wù)補(bǔ)充人力和財(cái)力。
紐約市在合同簽訂過(guò)程中提倡競(jìng)爭(zhēng)和效率。目前有超過(guò)6.3萬(wàn)個(gè)供應(yīng)商加入了紐約市競(jìng)標(biāo)者名單，市政府采購(gòu)項(xiàng)目半數(shù)以上來(lái)自4種競(jìng)爭(zhēng)方式：一是密封標(biāo)單，以低出價(jià)為基礎(chǔ)選擇供應(yīng)商；二是加速采購(gòu)，針對(duì)燃料等短缺或價(jià)格波動(dòng)迅速的商品采購(gòu)的快速投標(biāo)：三是競(jìng)爭(zhēng)密封方案，也稱請(qǐng)求建議，以價(jià)格和質(zhì)量為基礎(chǔ)選擇供應(yīng)商：四是小型購(gòu)買，在5000美元至10萬(wàn)美元之間的不太正式的采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)。
2011財(cái)年，紐約市88%的采購(gòu)合同有高水平競(jìng)爭(zhēng)(指三個(gè)或三個(gè)以上競(jìng)標(biāo)方)，高于2010年的80%。小型采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)也很激烈，其中85%的交易有l(wèi)0個(gè)或10個(gè)以上的競(jìng)標(biāo)方。該財(cái)年，紐約市約81%的購(gòu)買資金用在了超過(guò)300萬(wàn)美元的合同上，只有2%的合同規(guī)模在l0萬(wàn)美元以下。
幾點(diǎn)啟示
一是要有完善的制度規(guī)章體系。從事政府采購(gòu)咨詢的美國(guó)M3聯(lián)邦合同實(shí)務(wù)集團(tuán)公司總裁帕特里克·馬利熱克說(shuō)：“任何一個(gè)國(guó)家，要管理好政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目并維護(hù)居民利益，都需要有一套強(qiáng)有力的法律法規(guī)�！�
紐約州和市政府層面均有復(fù)雜的政府采購(gòu)體系，這其中涵蓋了廣泛的規(guī)章制度和詳細(xì)的制度框架，包括資金使用和管理，護(hù)理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)提供者的資質(zhì)，監(jiān)管的頻率，補(bǔ)償、獎(jiǎng)賞和處罰機(jī)制，上訴程序，對(duì)一些不符合標(biāo)準(zhǔn)的特殊案例處理方法，社會(huì)機(jī)構(gòu)、政府和公眾三者之間的溝通以及信息共享和公開等。這些制度都要在政府開始購(gòu)買公共服務(wù)之前制定好，而且要在執(zhí)行過(guò)程中不斷發(fā)展完善。
二是要有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制。帕特里克說(shuō)：“美國(guó)在政府采購(gòu)公共服務(wù)方面腐敗是存在的，但是許多強(qiáng)有力的監(jiān)管措施能將這些腐敗控制在最低水平。如果腐敗出現(xiàn)了，也有一套好的辦法去治理，從而確保居民利益不受影響�！�
美國(guó)及紐約市政府有一套非常嚴(yán)格的規(guī)章和財(cái)務(wù)審計(jì)制度去監(jiān)督政府購(gòu)買公共服務(wù)。還有其他一些政府機(jī)構(gòu)也會(huì)參與監(jiān)督，包括對(duì)項(xiàng)目管理、項(xiàng)目效果的監(jiān)督和評(píng)估。這些實(shí)際上保障了公共資金的有效使用。
三是要建立有效的競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)及評(píng)價(jià)體系。范斯菜克說(shuō)，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)有兩點(diǎn)至關(guān)重要，一是競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，避免把合同只給一家機(jī)構(gòu)或企業(yè)：二是在合同中建立績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，用來(lái)衡量這些機(jī)構(gòu)和企業(yè)提供服務(wù)的好壞。由此建立一套供應(yīng)商信息系統(tǒng)及“黑名單”制度，培育出一批符合條件、有信用、專業(yè)化的供應(yīng)商隊(duì)伍。
四是要有專門的采購(gòu)管理人才和儲(chǔ)備力量�！耙堰@件事情做好，需要有忠于自己職責(zé)和使命的好的供應(yīng)商，公共部門內(nèi)部也需要有懂得如何管理合同和設(shè)定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的管理者。”布雷徹說(shuō)。
布雷徹建議，政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)在各項(xiàng)環(huán)節(jié)上做好細(xì)致準(zhǔn)備，例如要把詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)寫進(jìn)合同，有財(cái)力物力來(lái)監(jiān)督合同和合同的執(zhí)行，應(yīng)有政府人員了解如何擬定和監(jiān)督合同，并且能夠在這些社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)表現(xiàn)不佳時(shí)終止合同，也就是說(shuō)需要有管理能力和儲(chǔ)備能力。
他進(jìn)一步解釋說(shuō)，后備能力是指競(jìng)爭(zhēng)，即可以在必要時(shí)把合同交給其他社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)；而儲(chǔ)備能力是指在合同取消但卻沒(méi)有合適社會(huì)力量接管某項(xiàng)公共服務(wù)時(shí)，政府自身有能力接管。不能把政府購(gòu)買理解成把公共服務(wù)的責(zé)任一甩了之，要有能力執(zhí)行合同，并在芬要時(shí)取消合同。
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在“管”與“放”間尋求平衡 |
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——美國(guó)行政管理制度改革觀察 |
| 陳尚營(yíng)
毛振華 樊宇 |
從上世紀(jì)70年代末開始，美國(guó)政府開始大規(guī)模放松行政管理制度改革，行政審批項(xiàng)目大幅減少，行政審批程序進(jìn)一步簡(jiǎn)化，市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作及市場(chǎng)規(guī)則趨于規(guī)范.較為成功地實(shí)現(xiàn)了政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)。如何尋求“管”與“放”之間的平衡，避免“一管就死、一放就亂”的困局，美國(guó)的做法值得借鑒。
過(guò)度管制弊端頻現(xiàn)
上世紀(jì)70年代，美國(guó)政府行政管制達(dá)到了高峰.管制的范圍延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，過(guò)多的管制束縛了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的活力。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)李濤介紹說(shuō)，美國(guó)的行政改革經(jīng)歷了“放一管一放”的過(guò)程。上世紀(jì)30年代之前.美國(guó)是經(jīng)濟(jì)自由主義國(guó)家，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)干預(yù)較少。大蕭條之后，政府加大了干預(yù)力度。到70年代，美國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域都存在著不同程度的管制，“單從經(jīng)濟(jì)層面看，管制使得市場(chǎng)不活躍，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，競(jìng)爭(zhēng)力下降，放松管制成為必須要做的選擇”。
基于政府行政管理機(jī)制存在的嚴(yán)重弊端，1975年美國(guó)政府取消了證券市場(chǎng)股票委托手續(xù)費(fèi)的有關(guān)規(guī)定，拉開了美國(guó)行政審批制度改革的序幕。
1997年，美國(guó)又通過(guò)了《航空業(yè)解除管制法》，取消了“國(guó)內(nèi)航空管理委員會(huì)”的大部分進(jìn)入管制和價(jià)格管制，允許有事業(yè)許可證的企業(yè)自由進(jìn)入，同時(shí)也允許各航空公司根據(jù)利潤(rùn)原則自行制定票價(jià)，增加航班。此后，美國(guó)政府通過(guò)一系列舉措，相繼放開了政府在石油、汽車運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸、電力、銀行等領(lǐng)域的管制。
20世紀(jì)90年代，美國(guó)發(fā)起“重塑政府”運(yùn)動(dòng)，政府內(nèi)部管理開始進(jìn)行改革。“重塑政府”改革打破了原有的官僚體制，把政府公務(wù)員從紛繁刻板的規(guī)則中解放出來(lái)，不僅提高了政府公務(wù)人員管理的效率和對(duì)公眾的回應(yīng)能力，也縮小了政府規(guī)模，減少了政府財(cái)政開支。
中央與地方：從集權(quán)到分權(quán)
在處理中央與地方政府的關(guān)系方面，美國(guó)也經(jīng)歷了從“集中”到“分散”的過(guò)程。上世紀(jì)70年代以后，聯(lián)邦政府將原來(lái)的部分職能逐步向州和地方政府轉(zhuǎn)移，各屆政府都傾向“還政于州”，聯(lián)邦政府緊縮對(duì)各州社會(huì)福利經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助，轉(zhuǎn)移聯(lián)邦政府的部分職能。從此，美國(guó)逐步淡化聯(lián)邦補(bǔ)助，州和自治市的權(quán)力逐漸得以擴(kuò)大。
自治市是由州政府頒發(fā)特許狀而擁有地方自治權(quán)的城市，其治理機(jī)關(guān)由選舉產(chǎn)生的市議會(huì)和市政府組成。自治市普遍實(shí)行自治，在法律上從屬于州。19世紀(jì)后半期以來(lái)，州議會(huì)逐漸放松對(duì)自治市的控制，把教育、醫(yī)療、治安等地方性事務(wù)交給自治市，同時(shí)自治市還具有獨(dú)立的財(cái)政。
審批簡(jiǎn)化 有的放矢
在放松管制過(guò)程中，美國(guó)政府針對(duì)行政審批過(guò)多的情況，進(jìn)行了大刀闊斧的改革，將原來(lái)由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)向社會(huì)和市場(chǎng)。一方面政府以市場(chǎng)為導(dǎo)向，放開大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的管制，讓企業(yè)有更大的自由活動(dòng)空間；另一方面，政府對(duì)社會(huì)中介組織放權(quán)。在改革過(guò)程中，美國(guó)政府充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，逐步將政府的某些管理職能，如資格審查、質(zhì)量控制等權(quán)力向商業(yè)、行業(yè)等中介組織轉(zhuǎn)移。
以在美國(guó)注冊(cè)企業(yè)為例。聯(lián)邦和地方政府網(wǎng)站上都為創(chuàng)業(yè)者提供了詳盡而專業(yè)的介紹和咨詢服務(wù)。記者在美國(guó)小企業(yè)服務(wù)局的網(wǎng)站上看到，有關(guān)企業(yè)創(chuàng)建和經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)性內(nèi)容劃分得非常細(xì)致。比如，如何制定創(chuàng)業(yè)計(jì)劃，如何為企業(yè)注冊(cè)，如何獲得許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，如何獲得稅務(wù)號(hào)碼，以及如何選址等，涵蓋了各個(gè)環(huán)節(jié)。
小企業(yè)服務(wù)局網(wǎng)站還列出了每個(gè)州的相關(guān)部門網(wǎng)站鏈接.方便快捷。對(duì)于不同手續(xù)，聯(lián)邦和地方政府之間分工十分明確，哪些企業(yè)經(jīng)營(yíng)需要聯(lián)邦層面的許可，哪些只需要州政府和地方政府的許可，看起來(lái)一目了然。
在弗吉尼亞州，政府為企業(yè)提供了“一站式”服務(wù)。登錄弗吉尼亞州州政府網(wǎng)站，進(jìn)入商業(yè)板塊，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這里為不同訴求的群體分列了不同的信息板塊。如果你考慮在弗吉尼亞州注冊(cè)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)，或者擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，只需對(duì)號(hào)入座，在網(wǎng)站的分步指導(dǎo)下，填寫所需信息即可。
雖然在弗吉尼亞州注冊(cè)公司的程序相對(duì)簡(jiǎn)單，但在正式注冊(cè)之前，需要有一個(gè)成熟的公司業(yè)務(wù)發(fā)展方案，公司創(chuàng)辦人需對(duì)公司短期和長(zhǎng)期的發(fā)展做出計(jì)劃，內(nèi)容要包括公司概況描述、組織架構(gòu)、市場(chǎng)營(yíng)銷分析等。
李濤說(shuō)，市場(chǎng)有趨利避害的本能，放松管制并不意味著完全放任自流，而是將該管的管好，將不該管的放下。
