中央做出積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署后，為了解地方的做法與進展，我們到江蘇省鹽城市進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化推進力度很大，但問題也不少，亟待創(chuàng)新制度予以解決。
鹽城市城鎮(zhèn)化加速推進的做法與效果
2011年，鹽城市城鎮(zhèn)化率只有54%，比江蘇省平均水平約低8個百分點。近幾年，鹽城市主要采取三種途徑加快推進城鎮(zhèn)化，并取得了較好成效。
1.舊城改造。隨著市區(qū)范圍不斷擴大，鹽城市的城中村、舊城等區(qū)域增加，土地利用存在粗放、浪費現(xiàn)象。為了推進舊城改造，鹽城市以土地開發(fā)的一部分收益，平衡項目區(qū)土地征用、房屋拆遷、安置房建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等費用，效果較好。鹽城市亭湖區(qū)大洋街道舊城改造后，常住居民人口從3萬余人提高到10萬人，提高了人均建設(shè)用地密度，促進了土地高效利用。村民及集體組織也從舊城改造中受益，村民獲得的安置用房可以上市，資產(chǎn)大幅度增加，村集體資產(chǎn)也大幅增值；參與舊城改造的企業(yè)可實現(xiàn)3%－6%的盈利；政府稅收增加，大洋街道舊城改造過程中，地方實現(xiàn)了一定的財稅收入。
2.新城建設(shè)。鹽城市推進城南新區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等新城建設(shè)，主要做法是以土地出讓、抵押獲取資金，推進公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至2012年11月，鹽城市城南新區(qū)完成投資300多億元。鹽城市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)每年通過土地出讓和抵押獲得城市建設(shè)資金。目前開發(fā)區(qū)已經(jīng)完成投資110億元，并計劃在今后5年內(nèi)投資800億元。
3.重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化。為了解決本地人口城鎮(zhèn)化問題，鹽城市選擇了50個規(guī)模較大、發(fā)展?jié)摿^好的建制鎮(zhèn)，作為城鎮(zhèn)化的試點鎮(zhèn)重點推進。2010年，鹽城市用于這些建制鎮(zhèn)建設(shè)的資金達到近70億元。鹽城市把專項城鎮(zhèn)建設(shè)資金、各類扶持項目和專項補助資金向重點鎮(zhèn)傾斜；將部分縣級工商管理、行政審批和社會管理權(quán)限向重點鎮(zhèn)延伸；對進城農(nóng)民進行就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、發(fā)放小額貸款等，有效推動農(nóng)民進鎮(zhèn)。
存在的問題
1.城鎮(zhèn)人口密度下降，人口城鎮(zhèn)化動力不足。從近十年數(shù)據(jù)看，鹽城市人口城鎮(zhèn)化速度慢于城市建設(shè)速度。2002年鹽城市中心城區(qū)人均建設(shè)用地97.3平方米，2010年提高到121.4平方米，提高了四分之一，人口密度明顯下降。事實上，人口城鎮(zhèn)化速度趕不上城市建設(shè)速度，也是江蘇省乃至我國城鎮(zhèn)化普遍面臨的問題，2003年至2012年，江蘇省縣城人口增長了50.3%，而建成區(qū)增長了75.6%，建成區(qū)快了25.3個百分點；根據(jù)國土資源部的測算，從2000年到2010年，我國土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍。鹽城市2011年約有100萬人外出到蘇州、上海等發(fā)達地區(qū)打工，常住人口不斷減少，城鎮(zhèn)化動力嚴(yán)重不足。鹽城市城南新區(qū)計劃建設(shè)102平方公里，計劃容納100萬人，目前新區(qū)學(xué)校、醫(yī)院、體育中心等公共服務(wù)設(shè)施已經(jīng)基本建好，但只有30萬居民。
從調(diào)研看，服務(wù)業(yè)發(fā)展不足是鹽城市人口城鎮(zhèn)化速度慢于城市建設(shè)速度的重要原因。2011年鹽城市服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占比為37.8%，遠低于江蘇省42.6%及全國43.1%的水平。2011年鹽城市第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)133.1萬人，只占37.2%，遠遠低于服務(wù)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)。
2.城鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道單一，過于依賴土地出讓和抵押。第一，舊城改造資金需求巨大。據(jù)匡算，舊城改造需要數(shù)億元的啟動資金，若無投融資創(chuàng)新，社會資本進不來，改造也難以進行。
第二，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入，而政府財力有限，難以推進。鹽城東臺市參與建設(shè)江蘇省重點臨海高級公路等重點交通基礎(chǔ)設(shè)施工程，預(yù)計未來五年需投入70億元，而江蘇省僅能補助25億元，其余45億元需東臺市自籌解決。
第三，重點鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺乏。鹽城大豐市新豐鎮(zhèn)年財政一般預(yù)算收入5500萬元左右，經(jīng)濟實力在市內(nèi)排名靠前，但近兩年該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)需要投入4億元，資金缺口巨大。為了解決資金瓶頸，部分鎮(zhèn)政府開始尋求其他的資金來源。射陽縣某鎮(zhèn)政府由于建設(shè)資金不足，采取下派任務(wù)的方式，以高達14.4%年息，向機關(guān)、事業(yè)單位等所有干部職工集資。
第四，土地出讓和抵押仍是主要融資途徑。2011年鹽城市市級政府投融資平臺負(fù)債占市級政府總體負(fù)債的70%。若無配套政策，一旦土地政策收緊，地方政府將面臨資金鏈斷裂危險。
3.土地出讓成本迅速上升，城市化成本抬高。2008年鹽城市市級土地出讓成本只占土地出讓價款的38%；而到2011年，市級土地出讓成本占土地出讓價款的比例大幅度提高到85%。根據(jù)對鹽城市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的調(diào)查，僅土地拆遷、補償費用就已經(jīng)占到土地出讓金的50%以上。
政策建議
1.創(chuàng)新人口管理與服務(wù)政策。一是鼓勵中小城市在深化戶籍改革方面先行先試，健全城鎮(zhèn)社會保障、住房保障、子女就學(xué)等公共服務(wù)體系，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。
二是支持后發(fā)地區(qū)加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、特色高效農(nóng)業(yè)，增強二三產(chǎn)業(yè)持續(xù)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力。
三是發(fā)展職業(yè)教育，提高進城農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的技能，解決勞動力供需結(jié)構(gòu)性矛盾，促進農(nóng)村勞動力合理有序轉(zhuǎn)移。
2.促進城市土地利用從增量向存量轉(zhuǎn)變。一是支持開發(fā)低效利用土地。支持有條件的地區(qū)加快城中村、舊城改造工作。要盡快建立低效土地開發(fā)再利用配套制度，保證農(nóng)民與村集體能夠合理分享土地增值收益。
二是盡快轉(zhuǎn)變依靠土地財政推進的粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。建議在提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以人均建設(shè)用地、人口密度、地方總負(fù)債等指標(biāo)為主的監(jiān)測體系，來衡量城鎮(zhèn)化質(zhì)量。
3.創(chuàng)新城市建設(shè)投融資機制。一是鼓勵“公共基礎(chǔ)設(shè)施＋物業(yè)”捆綁融資方式。建議國家出臺指導(dǎo)意見，支持地方政府在推進重點公益性工程建設(shè)過程中，與金融機構(gòu)采用“公共基礎(chǔ)設(shè)施＋物業(yè)”捆綁融資方式，以周邊商業(yè)物業(yè)開發(fā)收益來平衡公共設(shè)施建設(shè)支出。
二是支持負(fù)債處于安全線內(nèi)地方政府拓寬直接融資渠道。建議根據(jù)地級市經(jīng)濟總量大小，地區(qū)總負(fù)債情況，核定所在地區(qū)政府投融資平臺企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模。
三是支持民間資本參與城鎮(zhèn)化進程。出臺指導(dǎo)意見，建立相應(yīng)的激勵和補貼機制，拉動民間資本進入市政公共設(shè)施建設(shè)與運營領(lǐng)域。