積極探索監(jiān)管執(zhí)法的行政和解新模式
——肖鋼主席在《行政管理改革》雜志發(fā)表署名文章
有效保護(hù)投資者合法權(quán)益，一方面，需要通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)肅查處和懲治各類(lèi)市場(chǎng)違法失信行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)全體投資者利益的整體保護(hù)；另一方面，需要及時(shí)彌補(bǔ)因違法違規(guī)行為給投資者造成的經(jīng)濟(jì)損失，實(shí)現(xiàn)對(duì)單一投資者的個(gè)體保護(hù)。按照現(xiàn)有執(zhí)法體制，上述法律目標(biāo)主要是通過(guò)行政執(zhí)法的公權(quán)制裁方式以及民事賠償?shù)乃綑?quán)救濟(jì)方式實(shí)現(xiàn)的。由于公權(quán)制裁與私權(quán)救濟(jì)是兩種不同的法律程序，行政執(zhí)法無(wú)法解決投資者最為關(guān)心的賠償問(wèn)題，而民事訴訟實(shí)踐中投資者往往面臨維權(quán)成本高、舉證難等問(wèn)題，獲得救濟(jì)的效果也不理想。面對(duì)投資者保護(hù)的現(xiàn)實(shí)難題，境外很多國(guó)家和地區(qū)采取的行政和解執(zhí)法模式，較好地兼顧了監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法和投資者損失賠償兩方面的需要。這一制度的特殊機(jī)制在于，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中可以按照法律規(guī)定的條件與程序，通過(guò)與案件當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成和解，使其主動(dòng)交出不當(dāng)所得甚至付出更大代價(jià)，并將該資金直接用于補(bǔ)償投資者所受損失。
一、行政和解制度符合現(xiàn)代行政法治的基本價(jià)值取向
基于行政職權(quán)法定、行政權(quán)力不得自由處分的原理，行政法的理論和實(shí)踐一直對(duì)行政和解制度秉持較為審慎的態(tài)度。事實(shí)上，由于法律無(wú)法對(duì)所有的細(xì)節(jié)作出具體規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的自由裁量廣泛存在，反映出行政執(zhí)法并不能完全排除對(duì)于行政權(quán)力的自由處分。特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，現(xiàn)代行政法治的價(jià)值追求，出現(xiàn)了從規(guī)范和限制行政權(quán)力這一相對(duì)單一的目標(biāo)，向效率行政、民主行政、程序行政、和諧行政等多元目標(biāo)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。與此相適應(yīng)，除了“命令—服從”的強(qiáng)制行政管理方式，現(xiàn)代行政開(kāi)始出現(xiàn)了行政合同、行政指導(dǎo)、行政協(xié)商等多樣化行政管理方式。行政和解執(zhí)法模式體現(xiàn)了自由裁量行政和行政法治價(jià)值追求的變化趨勢(shì)，逐漸成為許多國(guó)家和地區(qū)行政法治的重要制度安排和實(shí)踐形式�，F(xiàn)代證券監(jiān)管正由傳統(tǒng)的消極行政拓展為積極行政，從對(duì)抗行政轉(zhuǎn)向合作行政。證券監(jiān)管執(zhí)法方式的單一性、強(qiáng)制性等特征正在向多樣性、互動(dòng)性、協(xié)商性轉(zhuǎn)換，并與日益興起的多元化糾紛解決機(jī)制相配套。在資本市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域，行政和解執(zhí)法模式的應(yīng)用更為廣泛。無(wú)論是英美法系的美國(guó)、英國(guó)及我國(guó)香港地區(qū)，還是大陸法系的德國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，均在其行政程序法律中，對(duì)行政和解制度作出了統(tǒng)一、明確的規(guī)定。一些國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以行政和解方式處理的案件，甚至已占其全部執(zhí)法案件的80%以上，其中不乏數(shù)額高、影響廣的重大案件。可見(jiàn)，資本市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法更多采用行政和解執(zhí)法模式，不僅符合現(xiàn)代行政法治的基本價(jià)值取向，而且更加適應(yīng)資本市場(chǎng)監(jiān)管的特殊規(guī)律要求。
(一)有利于及時(shí)彌補(bǔ)投資者所受經(jīng)濟(jì)損失
按照傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式，對(duì)于侵害投資者權(quán)益的違法違規(guī)行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能采取罰款等行政處罰措施了事。這對(duì)于保護(hù)投資者的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，充其量只是實(shí)現(xiàn)了一半，即讓侵害者承擔(dān)了法律上的不利后果，付出了必要的代價(jià)，但卻未能讓受害者得到補(bǔ)償。2006年至2012年間，證監(jiān)會(huì)[微博]正式處理的虛假陳述案件122起，但據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這期間，僅有部分受到損害的投資者對(duì)46家上市公司提起虛假陳述民事賠償訴訟，涉及索賠金額約3.84億元人民幣(6.0764,
0.0091,
0.15%)，最終獲賠約6700萬(wàn)人民幣。至于投資者因內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)提起民事?lián)p害賠償訴訟并獲得相應(yīng)賠償?shù)模两裆袩o(wú)案例。如果能夠使用和解金及其他罰沒(méi)款補(bǔ)償受損投資者，就可以開(kāi)辟行政監(jiān)管直接為投資者提供有效救濟(jì)的渠道。行政和解制度一方面使涉案當(dāng)事人以交納“和解金”的形式，在實(shí)質(zhì)上承擔(dān)財(cái)產(chǎn)處罰的法律后果，另一方面使受害投資者通過(guò)涉案當(dāng)事人所交納的“和解金”及時(shí)獲得實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，兼顧了行政執(zhí)法的懲治功能與救濟(jì)功能，更加有利于保護(hù)投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益。
(二)有利于盡快明確和穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期
一定意義上，資本市場(chǎng)是基于預(yù)期判斷進(jìn)行交易的市場(chǎng)。對(duì)于各種可能影響證券價(jià)格的事實(shí)和事件信息，都需要依法盡快予以明確和公開(kāi)，行政效率在資本市場(chǎng)具有不同于其他社會(huì)領(lǐng)域的特殊重要性。虛假陳述、內(nèi)幕交易或者操縱市場(chǎng)等違法違規(guī)行為，對(duì)相關(guān)證券交易的價(jià)格具有重要影響，一旦發(fā)現(xiàn)涉案線(xiàn)索，投資者基于自身利益考慮，普遍對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)查明事實(shí)、依法處理的執(zhí)法活動(dòng)的時(shí)效性具有強(qiáng)烈的期待和關(guān)注。如果不能及時(shí)作出處理，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可能蔓延擴(kuò)大，不僅不利于及時(shí)穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，而且最終會(huì)影響到投資者對(duì)于市場(chǎng)的信心，影響資本市場(chǎng)功能作用的正常發(fā)揮。
資本市場(chǎng)對(duì)于案件“查處快”的要求，始終面臨著“查處難”的現(xiàn)實(shí)矛盾。由于資本市場(chǎng)交易關(guān)系復(fù)雜，涉及利益巨大，違法違規(guī)行為多呈現(xiàn)高智能、涉眾廣、跨區(qū)域的特點(diǎn)，取證難度大，查辦案件需要較長(zhǎng)時(shí)間。如果向公安機(jī)關(guān)移送案件，經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)審查起訴，到法院作出一審判決，需要的時(shí)間就更長(zhǎng)。還有一些特殊案件，違法嫌疑很大，但由于案情復(fù)雜，難以獲取關(guān)鍵證據(jù)，致使案件長(zhǎng)期不能查清。而實(shí)行行政和解制度，調(diào)查處理結(jié)案的時(shí)間則相對(duì)要短得多。這也是境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)大量適用行政和解程序的原因之一。按照行政和解制度的做法，對(duì)于存在事實(shí)狀態(tài)不明確，且這種不明確的狀態(tài)在客觀上難以排除，或者徹底查清需要大量資源，短期內(nèi)難以及時(shí)作出處罰決定的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)即可以與當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商，雙方各做適當(dāng)讓步，以當(dāng)事人支付必要數(shù)額和解金為代價(jià)，以和解金補(bǔ)償受損投資者為條件，達(dá)成監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再另行作出處罰決定的和解協(xié)議�？梢钥闯�，這種執(zhí)法模式能夠在特定情形下，更加快速有效地實(shí)現(xiàn)懲治違法、保護(hù)受害投資者、及時(shí)恢復(fù)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管執(zhí)法目的，更為符合資本市場(chǎng)的特點(diǎn)要求。
(三)有利于根本減少和平息行政爭(zhēng)議
資本市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法是監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施的一種單方行為，但執(zhí)法的結(jié)果卻涉及到包括行政相對(duì)人、投資者等在內(nèi)的雙邊乃至多邊關(guān)系�，F(xiàn)代行政要求行政機(jī)關(guān)在履行行政職能時(shí)，既要實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的目標(biāo)，也要追求定紛止?fàn)�、化解矛盾、�?shí)現(xiàn)和諧的效果。簡(jiǎn)單秉持傳統(tǒng)單方行政、強(qiáng)制行政的方式，拒絕與行政相對(duì)人協(xié)商，忽視行政相對(duì)人的過(guò)程參與，所做的行政決定往往得不到行政相對(duì)人的內(nèi)心認(rèn)同，轉(zhuǎn)而通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟尋求法律救濟(jì)。為了從根本上減少行政爭(zhēng)議，需要更加強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商、過(guò)程參與。
行政和解制度通過(guò)當(dāng)事人過(guò)程參與的協(xié)商機(jī)制，盡可能地聽(tīng)取當(dāng)事人及投資者等利害關(guān)系人的意見(jiàn)，將原來(lái)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的單方行為，轉(zhuǎn)變?yōu)殡p方乃至多方的共同行為；將原來(lái)一方意思對(duì)另一方的強(qiáng)制，轉(zhuǎn)變?yōu)殡p方甚至多方意思在自愿基礎(chǔ)上的共識(shí)，使相應(yīng)執(zhí)法決定更容易為當(dāng)事人接受，從而更有利于做到案結(jié)事了，化解矛盾，迅速恢復(fù)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧。
(四)有利于破解制度供給不足或缺陷的現(xiàn)實(shí)難題
金融創(chuàng)新是資本市場(chǎng)永恒的主題。同時(shí)，為了獲取不法利益，違法主體往往想方設(shè)法，翻新手法，變化手段，逃避監(jiān)管，特別是我國(guó)資本市場(chǎng)處于新興加轉(zhuǎn)軌的發(fā)展階段，法律制度正在逐步完善的過(guò)程中，實(shí)踐變動(dòng)性與法律穩(wěn)定性的矛盾在資本市場(chǎng)顯得尤為突出。以操縱市場(chǎng)為例，現(xiàn)行《證券法》僅規(guī)定了聯(lián)合買(mǎi)賣(mài)、連續(xù)買(mǎi)賣(mài)、自買(mǎi)自賣(mài)、串通交易等幾種典型手法，但實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了“搶帽子”、蠱惑交易、虛假申報(bào)等多種新型手法，雖然法律規(guī)定了兜底條款，但適用缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，在行政執(zhí)法及司法審判中對(duì)上述新型違法行為的認(rèn)定難度很大。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在處理新型的涉嫌違法違規(guī)行為時(shí)，經(jīng)常會(huì)遇到法律規(guī)定不明、違法性判斷模糊、執(zhí)法依據(jù)不足等困難，因而陷于兩難的尷尬境地。一方面，如果不及時(shí)進(jìn)行執(zhí)法處理，可能會(huì)招致行政不作為的詬病，面臨很大的市場(chǎng)和社會(huì)壓力；另一方面，如果進(jìn)行執(zhí)法處理，又會(huì)面臨職權(quán)依據(jù)不足的質(zhì)疑，引發(fā)越權(quán)行政的不當(dāng)行為。
面對(duì)市場(chǎng)發(fā)展變化的新情況、新問(wèn)題，為了維護(hù)執(zhí)法的嚴(yán)肅性和有效性，必須更新執(zhí)法理念，創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制。采取行政和解，在缺少專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定，或者法律規(guī)定不明確，客觀上確實(shí)難以認(rèn)定當(dāng)事人行[微博]為法律性質(zhì)的情況下，可以不必強(qiáng)行作出當(dāng)事人行為是合法或違法的明確認(rèn)定結(jié)論，但可以根據(jù)當(dāng)事人行為的社會(huì)危害后果，通過(guò)協(xié)商，以當(dāng)事人交納相應(yīng)數(shù)額的和解金的形式進(jìn)行結(jié)案處理。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是一種比較實(shí)事求是的做法，既破解了現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法難題，順應(yīng)了市場(chǎng)的發(fā)展變化，同時(shí)也從另一個(gè)方面體現(xiàn)了以法律為準(zhǔn)繩的依法行政原則，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管執(zhí)法的目的。
二、證券期貨行政和解制度核心在于投資者救濟(jì)及和解權(quán)力制約
行政和解執(zhí)法模式在制度設(shè)計(jì)、執(zhí)法機(jī)制和工作方法等方面，與以行政處罰為主的傳統(tǒng)執(zhí)法模式有很大差別。在制度設(shè)計(jì)上，不僅關(guān)注對(duì)涉嫌違法違規(guī)的相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)制裁，還要盡可能兼顧對(duì)利益受損投資者的補(bǔ)償，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)行政處罰執(zhí)法和民事賠償?shù)挠行诤�。在機(jī)制上，和解采用協(xié)商行政的執(zhí)法機(jī)制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員在案件裁量方面，當(dāng)事人在表達(dá)意見(jiàn)、訴求利益方面，都有較大空間，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和利益沖突。因此，在證券期貨監(jiān)管中實(shí)行行政和解制度，必須對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)法的能力水平、權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督、案件處理的公平公正等提出更高的要求。
(一)嚴(yán)格限定適用范圍，切實(shí)防止濫用行政和解
監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施行政和解必須符合特定的條件，并非所有的涉嫌違法違規(guī)案件都可以適用行政和解。在德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，只有案件事實(shí)基礎(chǔ)或法律依據(jù)在客觀上不夠明確，這種不明確狀態(tài)不能排除或者需要花費(fèi)巨大的行政成本才可能排除的情況，才能適用行政和解制度。在美國(guó)，行政和解程序不適用于可能涉及行政先例的確立、公共政策、信息公開(kāi)的必要性等因素的行政爭(zhēng)議案件。行政和解制度適用范圍的有限性，一方面強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能隨心所欲的使用和解制度，必須按照法律規(guī)定的條件范圍確定適合的案件。另一方面要求行政和解的行使必須基于立法本意，有正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源的合理配置、執(zhí)法效率的提高和投資者權(quán)益的維護(hù)等和解制度追求的價(jià)值目標(biāo)。
從我國(guó)的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)條件出發(fā)，推行行政和解制度，更要從嚴(yán)掌握適用案件的條件，從嚴(yán)控制適用案件的范圍。一方面，可以行政和解的案件應(yīng)當(dāng)具有明確的社會(huì)危害性，但由于違法手法翻新、手段隱蔽，行為構(gòu)成和因果關(guān)系等認(rèn)定缺少明確具體規(guī)定，或者案件關(guān)鍵證據(jù)難以獲取，案件的調(diào)查處理存在實(shí)際困難。另一方面，可以行政和解的應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人能夠通過(guò)交納和解金對(duì)投資者遭受損失做出有效補(bǔ)償，并且能夠主動(dòng)糾正涉嫌違法違規(guī)行為，積極消除、減輕涉嫌違法違規(guī)行為危害后果的案件。對(duì)于能夠查清認(rèn)定的案件，或者僅是違反行政管理秩序而并不涉及投資者補(bǔ)償?shù)陌讣�，或者�?dāng)事人不對(duì)補(bǔ)償投資者損失作出承諾的案件，一律不能納入行政和解案件范圍。基于上述考慮，可以從以下兩類(lèi)案件入手，嘗試采取行政和解的處理方式：一是市場(chǎng)機(jī)構(gòu)涉嫌內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)的案件；二是證券公司、基金公司、期貨公司涉嫌欺詐銷(xiāo)售、誤導(dǎo)投資者的案件。
(二)嚴(yán)格管理和解金，最大限度彌補(bǔ)投資者損失
和解金是行政和解制度的核心，不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)于和解金收取和使用安排不盡相同。有的將和解金直接歸入國(guó)庫(kù)，有的將和解金專(zhuān)門(mén)用于補(bǔ)償受損投資者以及投資者教育等公益目的。由于我國(guó)現(xiàn)階段投資者通過(guò)民事訴訟求償存在著時(shí)間長(zhǎng)、舉證難、成本高等情況，相關(guān)訴訟制度處在逐步完善的過(guò)程之中，將和解金直接用于補(bǔ)償投資者受損權(quán)益，既可提高投資者獲得補(bǔ)償?shù)男�，又可降低投資者求償?shù)碾y度，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
具體說(shuō)來(lái)，可以從和解金收取、管理、補(bǔ)償機(jī)制等方面對(duì)和解金制度作出整體安排。一是在依法合規(guī)，充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，綜合考慮涉嫌違法違規(guī)行為所造成的投資者損失，涉嫌違法違規(guī)行為一旦查實(shí)所對(duì)應(yīng)的處罰金額、處罰種類(lèi)，相對(duì)人因涉嫌違法違規(guī)所獲收益等因素，合理確定和解金的額度，盡可能強(qiáng)化和解金的補(bǔ)償能力。二是將和解金交由獨(dú)立的第三方公益機(jī)構(gòu)實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理，專(zhuān)門(mén)用于補(bǔ)償投資者損失、開(kāi)展投資者教育等目的，不得挪作他用。三是合理安排投資者申請(qǐng)補(bǔ)償?shù)闹贫葯C(jī)制，發(fā)揮證券交易所、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)等的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，降低適格投資者申請(qǐng)補(bǔ)償?shù)呐e證義務(wù)，簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序，縮短申請(qǐng)時(shí)間。四是通過(guò)聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)、公示分配方案等制度，加強(qiáng)投資者對(duì)和解金分配的監(jiān)督，確保和解金補(bǔ)償分配方案公開(kāi)、公平、公正。五是做好和解賠償與相關(guān)民事?lián)p害賠償訴訟的銜接，一方面不因行政和解程序的啟動(dòng)而影響投資者民事訴訟的提起；另一方面要防止出現(xiàn)利用行政和解與民事訴訟獲得優(yōu)于其他投資者的重復(fù)救濟(jì)、顯失公平問(wèn)題。
(三)嚴(yán)格規(guī)范和解程序，確保和解執(zhí)法的嚴(yán)肅與公正
行政和解在程序上雖然需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)和案件當(dāng)事人進(jìn)行雙方乃至多方的協(xié)商，并簽署和解協(xié)議，但不等同于純粹的經(jīng)濟(jì)合同等民事法律行為，仍然是一種涉及公權(quán)力行使的行政執(zhí)法行為，在程序上必須作到公平公正、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。行政和解的程序包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人之間的直接協(xié)商談判、必要時(shí)的公開(kāi)聽(tīng)證、利害關(guān)系人等第三方的參與等。這樣做，可以避免和解過(guò)程中監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用職權(quán)壓制或強(qiáng)制當(dāng)事人的意愿，有效保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也可以使受害者等第三方的權(quán)益在和解中得到較為充分的體現(xiàn)與維護(hù)，從而使行政和解建立在兼顧各方利益、更為公平合理的基礎(chǔ)之上。
在我國(guó)資本市場(chǎng)實(shí)施行政和解制度的程序上，一是明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能主動(dòng)提出和解，只有在對(duì)案件進(jìn)行了一定的調(diào)查，且當(dāng)事人主動(dòng)提出和解的情況下，才可以進(jìn)行行政和解。二是要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)受理當(dāng)事人的和解申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查，相應(yīng)的證據(jù)收集工作不能停止，防止因啟動(dòng)和解而喪失調(diào)查取證的時(shí)機(jī)或者證據(jù)被毀損、滅失、轉(zhuǎn)移、隱匿，直至雙方達(dá)成和解協(xié)議方可中止調(diào)查。三是對(duì)行政和解的期限要有明確規(guī)定，對(duì)超過(guò)期限而仍未達(dá)成和解協(xié)議的，要終止和解程序，不能“久和不結(jié)”，以免出現(xiàn)有損投資者權(quán)益的不良變故。四是在涉及各方的意見(jiàn)表達(dá)和利益訴求方面，要建立包括受害投資者投訴、聽(tīng)證、專(zhuān)家咨詢(xún)等在內(nèi)的程序機(jī)制，保證廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)。
(四)嚴(yán)格堅(jiān)持公益目的，務(wù)必保持監(jiān)管強(qiáng)度和效果
行政和解協(xié)議雖然是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與案件當(dāng)事人所達(dá)成的，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政和解的目的卻并非是為了案件當(dāng)事人的個(gè)體利益或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的利益，而是從維護(hù)投資者權(quán)益等市場(chǎng)的整體利益出發(fā)的一項(xiàng)公益行為。因此，無(wú)論在是否同意和解、收取多大數(shù)額的和解金，還是在和解協(xié)議的履行、和解金的管理使用等問(wèn)題上，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性的原則，不得利用行政和解為監(jiān)管機(jī)構(gòu)放松執(zhí)法提供空間，甚至“花錢(qián)買(mǎi)平安”，更不能使行政和解成為相對(duì)人降低違法成本的渠道。
由于和解成功后行政調(diào)查終止，相對(duì)人不會(huì)再因涉嫌違法違規(guī)行為受到處罰，因此，必須通過(guò)有效的機(jī)制安排防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相對(duì)人濫用這種制度空間。一是采用行政和解方式結(jié)案要有利于及時(shí)糾正涉嫌違法違規(guī)行為，減少涉案行為對(duì)資本市場(chǎng)的不良影響，并不得損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。對(duì)于當(dāng)事人的涉嫌違法行為情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣，或者當(dāng)事人對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)查、檢查拒不配合的，不得進(jìn)行和解。二是行政和解中當(dāng)事人必須承諾對(duì)涉嫌違法違規(guī)行為進(jìn)行整改，主動(dòng)消除、減輕涉嫌違法違規(guī)行為危害后果，并承諾不以行政和解作為其涉嫌違法違規(guī)行為所涉民事賠償訴訟的免責(zé)或抗辯理由。三是行政和解具有行政處罰的替代功能，當(dāng)事人交納和解金在一定程度上也是為其涉嫌違法違規(guī)行為付出的成本與代價(jià)，當(dāng)事人不得就其所交納和解金尋求保險(xiǎn)賠償、稅款抵扣或者其他補(bǔ)償，不能將其自身應(yīng)承擔(dān)的法律后果轉(zhuǎn)嫁給他人或社會(huì)。四是對(duì)于當(dāng)事人未按照行政和解協(xié)議約定履行承諾的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查，依法決定是否進(jìn)行行政處罰，并將當(dāng)事人對(duì)和解協(xié)議的履行情況記入誠(chéng)信檔案。
三、穩(wěn)妥推進(jìn)證券期貨行政和解試點(diǎn)工作
目前我國(guó)法律沒(méi)有明確規(guī)定統(tǒng)一的行政和解制度，但行政和解在許多方面已經(jīng)得到了關(guān)注和認(rèn)同。2006年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議
健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》(中辦發(fā)[2006]27號(hào))明確提出要“增強(qiáng)運(yùn)用協(xié)商、調(diào)解的辦法解決行政爭(zhēng)議的意識(shí)”，“積極探索和完善行政和解制度”。近年來(lái)，有關(guān)法律也從各自的角度對(duì)行政機(jī)關(guān)在一定條件下與當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商處理的制度，作出了相應(yīng)的具體規(guī)定。如《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了執(zhí)行和解制度，《反壟斷法》規(guī)定了涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)者承諾放棄壟斷制度，《反傾銷(xiāo)條例》規(guī)定了境外出口商作出改變價(jià)格或者停止以?xún)A銷(xiāo)價(jià)格出口的價(jià)格承諾制度，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》則規(guī)定了復(fù)議過(guò)程中被申請(qǐng)復(fù)議的行政機(jī)關(guān)可以與申請(qǐng)人達(dá)成和解協(xié)議等。這些制度規(guī)定雖然與典型、完備的行政和解制度相比還存在差異，但體現(xiàn)了行政和解制度內(nèi)在的法治精神和理念。立足我國(guó)證券期貨監(jiān)管所面臨的現(xiàn)實(shí)，借鑒境外市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，在證券期貨監(jiān)管領(lǐng)域引入行政和解制度，既符合中央的政策要求，也有相關(guān)的實(shí)踐參考，符合現(xiàn)代行政執(zhí)法改革的方向�？紤]到我國(guó)現(xiàn)階段的立法基礎(chǔ)、執(zhí)法環(huán)境和公眾的接受程度，可以抓緊研究論證行政和解的相關(guān)制度安排，在條件成熟的時(shí)候，本著務(wù)實(shí)審慎、穩(wěn)健周密、逐步推進(jìn)、不斷完善的原則，穩(wěn)妥推進(jìn)相關(guān)試點(diǎn)工作。
(一)積極推動(dòng)完善行政和解執(zhí)法模式的法律基礎(chǔ)
目前，《證券法》的修訂和《期貨法》的制定已經(jīng)納入十二屆全國(guó)人大的立法工作規(guī)劃。在缺乏統(tǒng)一的行政和解法律制度規(guī)定情況下，可以借此機(jī)會(huì)，爭(zhēng)取在《證券法》和《期貨法》中先行確立我國(guó)證券期貨執(zhí)法中的行政和解制度，為在資本市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┬姓徒鈭?zhí)法模式提供充分的法律依據(jù)，并為今后制定統(tǒng)一而完備的行政和解法律制度提供立法經(jīng)驗(yàn)。
(二)穩(wěn)妥推進(jìn)行政和解執(zhí)法模式的試點(diǎn)工作
考慮到行政和解制度比較集中地體現(xiàn)了資本市場(chǎng)的特點(diǎn)要求，對(duì)于維護(hù)廣大中小投資者的合法權(quán)益具有重要意義，同時(shí)也有比較豐富的國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，因此，在有關(guān)行政和解制度的法律規(guī)定正式出臺(tái)之前，可以經(jīng)過(guò)必要的批準(zhǔn)程序，先行試點(diǎn)。要制定在證券期貨行政執(zhí)法工作中試行行政和解的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，立足于行政和解的功能定位，系統(tǒng)規(guī)范適用行政和解案件范圍、工作程序、和解賠償、和解協(xié)議、和解效力以及和解監(jiān)督等內(nèi)容，作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)開(kāi)展行政和解試點(diǎn)工作的基本依據(jù)。
(三)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政和解試點(diǎn)工作的監(jiān)督和制約
監(jiān)管機(jī)構(gòu)開(kāi)展行政和解，是一項(xiàng)新型執(zhí)法活動(dòng)，必須切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督，保障各項(xiàng)工作的平穩(wěn)推進(jìn)。一是要強(qiáng)化公開(kāi)監(jiān)督。監(jiān)管機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議，在不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和不影響執(zhí)法工作的情況下，原則上應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，接受投資者、市場(chǎng)、社會(huì)和新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督。二是要強(qiáng)化內(nèi)部制約。負(fù)責(zé)實(shí)施行政和解的部門(mén)要保持相對(duì)獨(dú)立，與案件的調(diào)查處罰部門(mén)之間實(shí)行分工負(fù)責(zé)，既相互配合，又相互制約，加強(qiáng)制衡。要建立專(zhuān)門(mén)的決策制度，防止和減少對(duì)和解決策的不當(dāng)干擾與影響。三是要建立行政和解執(zhí)法試點(diǎn)報(bào)告制度，對(duì)于試點(diǎn)期間的情況和問(wèn)題，及時(shí)總結(jié)報(bào)告，適當(dāng)作出調(diào)整，確保行政和解試點(diǎn)順利進(jìn)行。