●開征房產稅存在較大的爭議，立法推進和具體實施都還有一段較長的路要走。
●房產稅引發(fā)爭議，一個很重要的原因在于我國特有的土地出讓金制度，更為重要的是與之對應的地方公共產品、公共服務的供給不足。
●今天的財稅改革是要建立現代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。房地產稅不應該是純粹意義上的增稅政策。
據新華社消息，全國人大、財政部、國家稅務總局等正就房地產稅展開密集調研。更有報道稱，房地產稅立法工作由全國人大預算工作委員會具體牽頭負責，醞釀在今年年內拿出一份初擬的房地產稅立法草案。
此消息一出，立刻引發(fā)了各界高度關注。人們不禁要問：房地產稅立法的法理基礎、現實情形和實施方案又是什么？關系全局改革的稅制改革，是不是要從房地產稅改革做起？這些疑惑有待進一步解讀。
征收房地產稅存在法理爭議
準確說，與房地產有關的稅收立法，并不是一時興起的工作。過去幾年，被寄予調控房價功能的房產稅改革，曾引發(fā)全社會的大討論。2011年1月28日，上海和重慶對個人住房試點開征房產稅。再往前追溯，又會發(fā)現，多年來關于物業(yè)稅(此概念由香港和新加坡借鑒而來，意指以不動產的市場為基礎，按年度征稅)的探討，也是相當熱烈。當時一個很主要的目標是為地方政府找尋穩(wěn)定的收入來源。
無論是試點開征的房產稅還是空轉多年的物業(yè)稅，都存在較大的爭議，主要表現為三個方面：其一，我國現行的城市土地使用權出讓制度下的土地出讓金，與不動產保有環(huán)節(jié)稅收存在一定的交叉地帶，同時并行的合法性存疑；其二，與房地產有關的一切稅收已經較為完善，若再為其立法，其他相關稅種如何安置，尚沒有清晰的思路；其三，我國稅制結構中沒有真正意義上的財產稅設置。當經濟總量快速膨脹，房產稅又該如何擔負起在財產保有環(huán)節(jié)調節(jié)收入分配，并為地方財政提供可支配財力，有待更為縝密的研究。此三點決定了無論是房產稅、房地產稅還是物業(yè)稅，在中國的立法推進和具體實施都還有一段較長的路要走。
這當中，房地產稅的法理基礎爭議最大。
無論是依照現行的《房產稅暫行條例》將非營業(yè)性居住用房納入計征范圍，還是參照主要發(fā)達國家房產稅稅制設計重新立法，都存在的一個問題是：我國土地所有權歸國家所有，土地使用者不具有土地所有權。土地使用者繳納的土地出讓金是使用權轉移產生的租金。因此，本應針對房產所有者征收的房產稅，如果向不擁有土地所有權，只有土地使用權加房產所有權的房產所有者征收，確實存在一定的合法性障礙。
此外，房產稅是按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據，向產權所有人征收的一種財產稅。如果將土地放在一邊，只看房屋的價值，那么隨著時間的推移房屋不僅不會升值而且會折舊減值。換言之，真正的房產稅稅基是房屋連同其占有的土地，而非房屋本身。數據也可以佐證上述的判斷。作為房產建設原材料之一的“土地價格”，2009年第一季度至2014年第一季度，全國平均地價累計漲幅達36.3%。而過去一年，“北上廣深”四大一線城市的房屋銷售價格同比上漲超過20%。土地價格的決定性作用凸顯。
房地產稅立法不能回避稅種收入與支出的屬地特性
是不是當下中國不適合對個人住房開征房產稅？過于簡單地回答是或否，并不利于各方面真正認清房產稅或房地產稅的本質，也不利于說清楚這一稅種的作用機理。大多數時候，弄清楚一項政策背后的基本事實往往比草率做出評判更為重要。所謂理性之光方才常青。
眾所周知，現代意義的房產稅起源于英國。工業(yè)化高速成長所致的地價上漲，令征稅有了可能。美國建國之初的1792年，就有4個州開始征收房產稅，而到了1798年財產稅法將房產和土地分別課稅，直至20世紀初，美國每個州都有了房產稅法規(guī)。
我國建國之初，政務院便頒布了《全國稅政實施要則》(1950)，將房產稅列為當時全國開征的14個稅種之一。1951年8月，政務院發(fā)布《中華人民共和國城市房地產稅暫行條例》，房產稅與地產稅就此合并為房地產稅�？梢哉f，各國政府將房地產納入課稅范圍并不是新鮮事情。但需要明確的是，天下課稅的商品或服務實在太多，為什么在今天的中國，房產稅被選中后就引發(fā)爭議？一個很重要的原因在于我國特有的土地出讓金制度，但更為重要的是與之對應的地方公共產品、公共服務的供給不足。
大多數國家將房產稅列為地方稅，我國房地產稅也有此傾向，即立足于使其成為地方主體稅種。其根本原因在于，對于一個區(qū)域的居民而言，大多數公共產品或服務的供給來自當地政府。安全的社區(qū)治安、良好的環(huán)境衛(wèi)生、便利的交通設施、優(yōu)質的教育資源、貼心的醫(yī)療衛(wèi)生服務和高效的行政辦事效率都有成本。當然，也都需要付費。
經濟學經典認為，受益原則(即誰受益誰支付)是保證公共產品供給效率的最優(yōu)選擇。但問題在于，有的公共產品如路燈難以分割其效用；有的公共產品如進出社區(qū)綠地，去甄別是否屬于社區(qū)居民的成本又過高。事實上，在大多數情況下，按照轄區(qū)內居民可承受能力的高低，收費或者收稅，才可能維持上述公共服務的正常運轉。換言之，保證公共產品或服務的可持續(xù)供給高于誰受益誰支付倡導的公平原則。
具體來講，房產稅是要求，只要你在該社區(qū)擁有房產，即使您的家庭短期內不太需要社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務，暫沒小孩入學入托，也沒有私家車占用公共道路，甚至沒有居住于此，都必須依據住宅面積的大小及所居住房產的價值征稅。大多數房產稅收入都用以改善和維持所在轄區(qū)的公共產品或服務的供給。這一思路的背后，有著地方政府面對轄區(qū)居民訴求的內涵，也有著強烈的區(qū)域治理結構的內在邏輯。
不難發(fā)現，我國的房地產稅如果正式進入立法程序，很難回避這一稅種收入與支出的屬地特性，也難以繞過房產稅特有的分稅制屬性。
房地產稅立法應具有戰(zhàn)略眼光解決好三個方面問題
那么作為本輪改革起始點之一的房地產稅研討，該如何理解并怎么起步呢？
按照中共十八屆三中全會的精神，我國體制改革的重頭戲是財稅改革，而繼續(xù)深化分稅制改革又是其中的重點領域。
與“94稅改”不同的是，今天的財稅改革不是要提高財政收入占GDP比重，而是要穩(wěn)定宏觀稅負；今天的財稅改革也不是要穩(wěn)定提高中央財政收入占財政總收入的比重，而是要建立現代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。從這個意義上講，建立真正意義的房產稅或房地產稅，需要調查研究微觀設計——對計稅依據、房屋及土地保有情況、征稅期限及稅率都要有明確的數據支撐及科學的測算。
而更重要的是，房地產稅立法調研應具有戰(zhàn)略性的眼光，將關系改革發(fā)展的脈絡清晰展現。如下三個方面有必要突出出來。
第一，要解決好房地產稅與中央、地方財稅關系調整，及地方公共產品有效供給的問題。
房地產稅具有的屬地特征決定了如若推進，中央與地方財稅關系有待調整。目前我國財政收入超過30%用于轉移支付的情況有可能會改變。況且，房產稅確實是彌補地方財力不足的不多選項之一。讓地方政府肩負起轄區(qū)治理事務，建立現代國家治理結構下的區(qū)域治理模式，是房產地產稅肩負的一項重要功能。當房地產稅與地方公共產品或服務相關聯，居民對政府的期望及要求也隨之上升，促進政府管理績效的提升也將是水到渠成的事情。應該說，這一傳導機制對我國的行政體制改革是有益的。
第二，房地產稅與穩(wěn)定稅負的關系，合并重組房地產相關稅收，避免重復征稅。
目前關于房地產稅的爭議無非是土地出讓金的問題。對國有資源使用權收費乃至征稅并非沒有先例，比如同樣的問題也出現在水資源稅費改革。關鍵是房地產稅一旦立法推行，應對現行的其他與房地產有關稅費(土地增值稅、營業(yè)稅、契稅、印花稅、個人和企業(yè)所得稅等)合并或減免。這一方面是對重復征稅問題的解決，另一方面也是穩(wěn)定宏觀稅負總要求的貫徹。簡言之，房地產稅不應該是純粹意義上的增稅政策。
第三，房地產稅牽動的其他領域改革——戶籍制度、公共服務資金供給制度和行政效率改革。
房地產稅與居民遷徙制度有關聯。我國要加快完善現代市場體系，就要對要素流動特別是人口流動有所準備。各國經驗表明，具備優(yōu)質公共服務資源和較高行政效率的地區(qū)很可能是吸引優(yōu)質人才的重要因素。天下沒有免費的午餐，要保證這些公共產品或服務的有效供給，轄區(qū)內的房地產稅將是主要的財力來源之一。因此，房地產稅在財稅改革的大背景下將可能具有較強的稅收競爭乃至區(qū)域競爭的作用。
(作者單位：中國社科院財經戰(zhàn)略研究院)
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