今年4月蘭州自來水污染事件發(fā)生后，5位蘭州市民到當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V自來水公司，被以不符合《民事訴訟法》規(guī)定的公益訴訟原告資格為由駁回。類似的環(huán)保維權(quán)難并不鮮見。
多位專家學(xué)者和環(huán)保人士認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是以司法手段維護(hù)全社會環(huán)境權(quán)益的重要法器。當(dāng)前推進(jìn)環(huán)境公益訴訟時機(jī)成熟，但在具體操作層面依然面臨許多困境，建議制定更為細(xì)化的政策執(zhí)行細(xì)則和司法解釋，讓公益訴訟在我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)中發(fā)揮更大作用。
環(huán)境糾紛與公益訴訟形成巨大反差
中國環(huán)境統(tǒng)計年報顯示，2005年至2012年，我國環(huán)境信訪量年均約77萬件。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會統(tǒng)計，這些環(huán)境糾紛進(jìn)入司法程序的不足1%，絕大多數(shù)都是通過行政部門處理。環(huán)境糾紛量持續(xù)增多和環(huán)境公益訴訟量很少之間形成了巨大反差。
我國環(huán)境信訪量持續(xù)增長，但環(huán)境公益訴訟并沒有在解決環(huán)保糾紛中發(fā)揮應(yīng)有作用。中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心教授王燦發(fā)說，近十幾年來，我國法院成功受理的環(huán)境公益訴訟案件呈整體下降趨勢——其背后是社會組織力量薄弱，訴訟成本高昂讓環(huán)境公益訴訟舉步維艱。
目前，我國民間環(huán)保組織數(shù)量日益增多，但多數(shù)處在初創(chuàng)階段，缺乏專職的環(huán)境科學(xué)技術(shù)人員和環(huán)境法律專家，收集環(huán)境污染證據(jù)的能力和應(yīng)用環(huán)境法律訴訟的能力不足，只能在公益律師的幫助下提起環(huán)境公益訴訟。
因環(huán)境污染證據(jù)搜集技術(shù)性強(qiáng)，需要運(yùn)用高科技檢測手段，有的環(huán)境損害司法鑒定費(fèi)用高達(dá)幾百萬元，大大增加訴訟風(fēng)險，即使大型環(huán)保組織也難以承受。
自然之友民間環(huán)保組織公眾參與項目調(diào)解員葛楓等人認(rèn)為，公益訴訟成本高的癥結(jié)在于環(huán)保公益訴訟難以得到環(huán)保行政部門的支持�！八械奈廴緮�(shù)據(jù)、現(xiàn)場證據(jù)和檢測專家都需要民間組織自己搜集聯(lián)系，耗費(fèi)大量的人力物力，讓草根環(huán)保組織‘心有余而力不足’�！�
環(huán)保公益訴訟面臨立案難、取證難、判決難
中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心十余年來支持的500多起案件中，有四成案件懸而未決，在無法立案、無法審判之間徘徊。專家指出，我國針對環(huán)保公益訴訟的司法保護(hù)制度不足，導(dǎo)致通過訴訟解決環(huán)保糾紛難、耗時長。
一是立案受理難。據(jù)統(tǒng)計，從2000年到2013年，全國環(huán)境公益訴訟案件總計不足60起。從起訴主體看，絕大多數(shù)是行政機(jī)關(guān)和地方檢察院等公權(quán)力機(jī)關(guān)，環(huán)保組織起訴的案件很少，個人訴訟更是難上加難。多位環(huán)保組織負(fù)責(zé)人告訴記者，一些地方法院認(rèn)為涉環(huán)保糾紛應(yīng)由政府部門解決，法院審理起來非常困難，而不愿受理立案，即使能夠受理立案，也因難以抵擋地方政府的干預(yù)而不了之。
二是證據(jù)收集難。對于環(huán)境污染受害者來說，搜集證據(jù)幾乎是一項“不可能完成的任務(wù)”。王燦發(fā)說，如果地方政府支持污染企業(yè)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局根本就不會為公益訴訟原告提供有關(guān)污染的數(shù)據(jù)。此外，原告請求賠償，需要鑒定單位評估損失額，這樣的要求往往遭到拒絕。而缺乏損失額的評估依據(jù)，經(jīng)常成為法院判定原告敗訴的重要理由。
三是判決執(zhí)行難。一些基層環(huán)保工作者說，環(huán)保公益訴訟極少會立案，立案之后極少勝訴，而即使是最終宣布勝訴的案件，按照勝訴判決如期執(zhí)行也是難上加難。一些企業(yè)以虧損為由拒絕履行環(huán)保賠償義務(wù)，有的環(huán)保糾紛官司一打就是十幾年，曠日持久的“拖”和“磨”中，大量環(huán)境違法行為得不到處罰，我國生態(tài)環(huán)境總體持續(xù)惡化的趨勢得不到遏制。
提高環(huán)境司法水平推動公眾參與環(huán)保
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》鼓勵社會組織自下而上參與環(huán)境監(jiān)督，推動更廣泛的參與力量和參與機(jī)制加入到環(huán)保事業(yè)，環(huán)保領(lǐng)域“行政部門不履職、基層群眾沒法子”的局面有望逐步得以改變。
法律界人士認(rèn)為，公益訴訟制度是以司法手段維護(hù)社會公共利益的重要法器，環(huán)境公益訴訟更是維護(hù)全社會環(huán)境權(quán)益的重要防線，能起到潛在震懾效果。葛楓指出，環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)是鼓勵公眾有序參與環(huán)境保護(hù)，監(jiān)督不履行職責(zé)的行政機(jī)構(gòu)和違法排污、破壞環(huán)境的企事業(yè)單位，彌補(bǔ)公權(quán)力監(jiān)督不充分、不到位的問題。她建議，在正在修訂的《行政訴訟法》中，列入涉及環(huán)境信息公開、排污超標(biāo)撤銷環(huán)評許可等條款。
非訴手段是公益訴訟的重要補(bǔ)充。北京大學(xué)法學(xué)院副教授王社坤說，非訴手段解決環(huán)境糾紛的方式是談判和監(jiān)督，這需要社會組織具備談判的資本與能力，需要輿論的支持，還需要行政系統(tǒng)的行政監(jiān)督。
專家們建議以新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》為契機(jī)，逐步完善我國公益訴訟法律和政策機(jī)制，制定并完善環(huán)境公益訴訟的前置程序、賠償制度等更為細(xì)化的法律和司法解釋，有序推動公益訴訟向深度發(fā)展，使我國環(huán)保工作水平得到提升。壯大環(huán)境污染評估、監(jiān)測等社會支持力量，通過制度設(shè)計消除對訴訟成本過高的擔(dān)憂，加大對環(huán)境保護(hù)的司法監(jiān)督力度，推動社會組織成為環(huán)境公益訴訟的“主力軍”。
