■地方債大考·債務(wù)陰云密布
編者按：地方債本非洪水猛獸，合理的負債結(jié)構(gòu)對于地方實現(xiàn)跨越式發(fā)展至關(guān)重要。然而，隨著中國經(jīng)濟進入增速換擋期，地方政府融資能力日趨枯竭而舉債沖動一如既往，地方債正面臨大考。舊債未償新債又至。急劇膨脹的地方債務(wù)背后是不健全的地方財政體系。病根不除，宿疾難愈。解決問題的關(guān)鍵是規(guī)范財政管理體制，逐步放開地方政府自行發(fā)債的權(quán)力，理順政府間關(guān)系。從今日起，本報擬連續(xù)推出四期報道，敬請關(guān)注。
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| 趙乃育/繪 |
“許多地方債務(wù)問題快捂不住了�！币晃汇y行部門省級分行的領(lǐng)導(dǎo)說。
《經(jīng)濟參考報》記者近日分赴國內(nèi)東、中、西部十個省、市、自治區(qū)采訪發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)在經(jīng)濟下行的壓力下收入增速不斷下降、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變緩慢，債務(wù)問題因此凸顯。與此同時，伴隨土地及房地產(chǎn)市場的陡然降溫，過去借債發(fā)展、靠地還債的粗放發(fā)展模式難以為繼，一些地方的債務(wù)風(fēng)險迅速積聚。隨著債務(wù)進入集中還款期，部分地區(qū)對土地更為依賴，逆市場形勢加速賣地步伐；銀行等金融部門因擔憂地方債風(fēng)險，對政府貸款往往“明松暗緊”，致使不少地方“腹背受敵”。
經(jīng)濟下行 地方政府資金鏈緊繃
不少地方官員、專家學(xué)者認為，地方債問題是我國經(jīng)濟發(fā)展艱難轉(zhuǎn)型中的表現(xiàn)之一，和資源問題、環(huán)境問題、就業(yè)問題一樣，因轉(zhuǎn)型緩慢而積聚風(fēng)險，因局部經(jīng)濟下行而風(fēng)險凸現(xiàn)。
“如果不是礦業(yè)經(jīng)濟下滑，我們的債務(wù)可能已經(jīng)靠自己的財力消化完了。”內(nèi)蒙古烏拉特后旗黨委書記杜占貴說。
烏拉特后旗于2004年實施旗政府所在地搬遷，10年來，漂亮的草原新城拔地而起，一舉擺脫了原來蝸居在山溝里交通不便、缺乏用水的局面，而搬遷形成了大量的政府債務(wù)。近兩年的經(jīng)濟下行，讓這個以銅、鐵礦采掘業(yè)為主的地方財政大幅減收，還債變得遙遙無期。
數(shù)據(jù)顯示，2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務(wù)20.6988萬億元。地方政府負有償還責任的債務(wù)10.8859萬億元，負有擔保責任的債務(wù)2.6655萬億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)4.3393萬億元。部分省本級債務(wù)借新還舊數(shù)額較大。2013年6月底至今年3月底，9個省本級為償還到期債務(wù)舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。國家審計署財政審計司四處處長雷達說，地方債風(fēng)險雖然總體可控，但由于全國財政收入不可能打通使用，并不排除相當一部分地區(qū)存在風(fēng)險。
在一些政府債務(wù)風(fēng)險突出的地方，債務(wù)問題和局部經(jīng)濟下行互為因果，多年來行之有效的“投資拉動”難以為繼。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年前4個月，全國固定資產(chǎn)投資增速下探至近13年來的新低。隨著房地產(chǎn)市場的分化與波動，一些地方投資動力因“去房地產(chǎn)化”而快速減少，而以政府債券為主體的新的地方政府舉債融資體制才剛剛開始試點，原本對房地產(chǎn)和市政建設(shè)依賴度高的地方面臨“失速”威脅。
中部省份的一位官員說，近年來大搞舉債發(fā)展，讓一些地方更加依賴土地財政，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，這個省財政收入中非稅收入占比高達3成。在原有舉債、融資、投資、建設(shè)模式無法持續(xù)時，很多縣市區(qū)財政不得不依靠財政“空轉(zhuǎn)”、稅收“過橋”、征過頭稅來完成指標。
部分債務(wù)問題突出的地方，“舊債還不起，新債借不到”的尷尬處境，讓政府的資金鏈面臨嚴峻考驗。在北方某城市采訪時，巧遇區(qū)長被一位債主堵在會議室門口要賬，區(qū)長說：“沒錢，真的沒錢，你要是不信，去財政局查一查，要是有錢不還，別說是好區(qū)長，我連個好人都算不上了。”前不久，因為財政補貼不到位、銀行利息還不起，當?shù)刈詠硭局兄瓜虿糠謪^(qū)域供水，政府被迫急調(diào)數(shù)十輛水車應(yīng)對。
與資金鏈一同遭受考驗的還有政府信譽、社會穩(wěn)定和信用環(huán)境�！靶鹿俨焕砼f賬”、“鬧大給錢、不鬧不給錢”、“一旦完工就不給錢”的現(xiàn)象較為普遍。尤其在中央對干部作風(fēng)保持高壓態(tài)勢的情況下，一些干部在還債問題上“不吃不喝不作為”的問題突出。有些政府官員對待債務(wù)“擊鼓傳花、得過且過”。因為沒有還賬計劃，多數(shù)接受采訪的討債者表示“十年八年看不到希望”、“徹底看不到希望”。長期討不到債、又欠著高利貸的建筑商張震說：“我每天就做兩件事，一是躲債，二是要賬�！�
地市萎靡 為還債“廣賣薄收”
在不少地方，來自土地的財政收入都在萎縮。地方政府想加速賣地，但開發(fā)商往往無心也無力接單。“由于地價下跌，我們今年的財政收入至少要降低25%，”遼寧一位省級開發(fā)區(qū)的官員對記者說，“我們還算好的，好多地方比我們還慘�！�
在南方一個建市只有12年的新興地級城市，其經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)有土地儲備1萬畝。《經(jīng)濟參考報》記者了解到，該市主要通過土地抵押方式融資，還款也主要依靠土地出讓。市政府一位熟悉情況的官員介紹說，其地方債務(wù)進入集中還款期，2013年要還款7億多元，今年這個數(shù)字增長到15億元。由于近期土地市場不景氣，已經(jīng)出現(xiàn)多次土地流拍現(xiàn)象，為了能把地賣出去，當?shù)刂缓貌扇×藙澬K賣地的辦法。
記者了解到，該市政府對面環(huán)境最好的地段，也就是其耗資數(shù)億元建的水城沿線，高層住宅最貴的不過每平方米3400元，而老城區(qū)則大多只需要2500元左右。這僅相當于一般縣乃至鎮(zhèn)的房產(chǎn)價格。“沒有錢只能靠賣地，”當?shù)匾晃还賳T說，“價格低也要忍痛賣，一旦資金鏈斷了，進金融機構(gòu)的黑名單就更糟糕了�！�
越是地價下跌，為還債越需“廣賣薄收”。在東部沿海一個靠近城區(qū)、總?cè)丝诓贿^15萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，鎮(zhèn)區(qū)人口不過3萬人，在2006年時樓房開發(fā)面積只有3萬平方米，到去年樓房存量已達350萬平方米以上。在介紹今年發(fā)展規(guī)劃時，鎮(zhèn)長原本自豪地說今年再開發(fā)200萬平方米，但面對記者的置疑，他又自言自語地改口說：“現(xiàn)在城區(qū)的房子確實飽和了，今年再開發(fā)的面積是不是太多了？這個數(shù)字以后應(yīng)該有調(diào)整。”
該鎮(zhèn)長確有無奈之處。他給記者列舉一個當?shù)刎斦杖胭~單的構(gòu)成：60%來自于土地，工業(yè)稅只占12%，商業(yè)稅占18%，另外10%靠餐飲業(yè)�！�2000多個小攤小販都要去收稅，越來越難收。地要賣少了，不但債難還，財政供養(yǎng)人口的飯錢都難找�！�
欠發(fā)達地區(qū)要加速發(fā)展，往往更會借土地做文章。廣西土地償債規(guī)模只有700多億元，但土地償債比例高達38.09%。廣西地方債結(jié)構(gòu)中，地方債增長的主力在市本級政府，而廣西債務(wù)支出中，土地收儲支出較大，在實際經(jīng)濟運行中，地方政府對土地收儲的投入大，對土地收入也會格外依賴，因為土地財政作為政府性基金收入，主要受益方即是市本級和縣本級政府。這直接表明，越是依賴土地財政的地方，必然會加大推地規(guī)模。
融資收緊 地方官員“走投無路”
地方靠賣地還債的窟窿有增大之勢，而銀行、信托公司等融資渠道卻在不斷收緊，這讓不少地方政府官員在還債問題上感覺“腹背受敵”。
記者從監(jiān)管機構(gòu)了解到，近年來政信合作產(chǎn)品數(shù)量日漸走低。2013年，國內(nèi)第一個理財產(chǎn)品電子化監(jiān)管平臺已在上海上線，3290款產(chǎn)品中，信托融資類產(chǎn)品增速明顯放緩，其中政信合作產(chǎn)品自2013年下半年起出現(xiàn)下滑，還有的信托公司政信合作項目被叫停。
在中部某省銀監(jiān)分局提供的材料中，記者看到，由于注意到未來三年轄內(nèi)平臺還款壓力將明顯加大，銀監(jiān)部門要求加強對地方政府融資平臺貸款風(fēng)險管控。今年，針對該省省會城市近三年平臺貸款還款過于集中的情況，督促相關(guān)銀行根據(jù)平臺公司和建設(shè)項目具體情況，分別采取“及時收貸、收回再貸、據(jù)實定貸、引資還貸、只收不貸”的方式，以緩釋存量平臺貸款風(fēng)險。
湖北一個三線城市城投公司負責人介紹，發(fā)展滯后的城投公司資產(chǎn)負債率雖然不高，同樣融不到資�，F(xiàn)在正規(guī)的融資渠道只剩下兩條，一是向政策性銀行申請貸款，二是發(fā)企業(yè)債，其中政策性銀行的貸款對用途有嚴格限制，融資額也非常有限。再加上融資平臺公司利用原有劃撥土地進行開發(fā)建設(shè)或轉(zhuǎn)讓，還得補繳土地價款，讓城投公司本來就緊張的現(xiàn)金流更加捉襟見肘，只能拆東墻補西墻。
“十個茶壺七個蓋，許多地方債務(wù)問題都快捂不住了，”一位銀行部門省級分行的領(lǐng)導(dǎo)說，“由于風(fēng)險監(jiān)管要求很嚴，現(xiàn)在銀行跟地方政府只能握手不敢擁抱�！�
湖南一位地級市的副市長向記者訴苦：“現(xiàn)在從銀行融資越來越難，逼得政府一天到晚找抵押物。銀行的貸款財政擔保已經(jīng)不靈了，必須要人大‘背書’。不少地方被迫通過中介機構(gòu)融資，高利率也要咬牙貸，短期過橋資金的利率甚至達到15%。一筆錢拿下來，到賬的資金已扣除利息，剩下的拿出很大一塊去還舊，飲鴆止渴，越來越難以維持。”
(本稿件由記者葉前、蘇曉洲、王圣志、馮雷、劉軍、沈翀、杜放、李斌采寫)
