8月26日，十二屆全國人大常委會第十次會議分組審議了預(yù)算法修正案草案四審稿(下文簡稱“四審稿”)。全國人大法律委員會認(rèn)為草案經(jīng)過三次審議修改，已經(jīng)比較成熟，建議本次會議審議通過。
現(xiàn)行預(yù)算法于1994年在第八屆全國人大二次會議上通過，1995年1月1日正式實(shí)施，迄今已20年。而在2004年，我國啟動預(yù)算法修訂，迄今亦十年整。
“我覺得這次修改，是全面的大的修改。”尹中卿委員表示。
其中，關(guān)于地方債的部分內(nèi)容尤為引人關(guān)注。四審稿中明確規(guī)定了地方債的發(fā)債用途，并強(qiáng)調(diào)要將舉債情況“列入預(yù)算公開內(nèi)容”。
地方債用途：公益性資本支出
本輪財(cái)稅改革，地方債試點(diǎn)一直在穩(wěn)步推進(jìn)之中。
“規(guī)范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能�！薄蛾P(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》中明確提出。
此后一天，財(cái)政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》。在研究財(cái)政的學(xué)者看來，這標(biāo)志著中國地方政府融資方式正從以往主要靠平臺融資向以政府債券為主體的市場化舉債融資機(jī)制轉(zhuǎn)變。
上述改革，必然要在預(yù)算法修正案中得以體現(xiàn)。在四審稿中，首次增加了關(guān)于地方債的發(fā)債用途的相關(guān)內(nèi)容。
第三十五條第二款中明確規(guī)定：舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。
之所以有此規(guī)定，全國人大法律委員會認(rèn)為，此前的三審稿已對地方政府債務(wù)管理作了比較嚴(yán)格的規(guī)范，明確了地方政府今后舉借的全部債務(wù)都應(yīng)納入國務(wù)院報(bào)全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn)的限額內(nèi)，并編入預(yù)算。因此，建議在此基礎(chǔ)上，“為與中央批準(zhǔn)的財(cái)稅體制改革總體方案做好銜接，對相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步修改完善�！�
有相關(guān)人士表示，只能用于公益性資本支出，是中央文件和中央確定的，為了對地方債實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)從緊管理，所以寫了一個“公益性事業(yè)發(fā)展”，資本支出是同經(jīng)常性支出相對的，能夠形成資產(chǎn)的那些支出，“不能用于消耗、不能用于當(dāng)年度消耗掉，這是對舉債用途和舉債資金做的規(guī)范”。
不過，亦有參與分組審議的委員表示，對“公益性資本支出”的規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化。在董中原委員看來，現(xiàn)在的表述法律含義不明，建議“進(jìn)一步明確用途的法律含義”。
列入預(yù)算公開內(nèi)容
“開明渠”后如何“堵暗道”，也成為參與分組審議的委員們關(guān)注的話題。
“現(xiàn)在地方政府債務(wù)成為我們經(jīng)濟(jì)、金融風(fēng)險(xiǎn)中的一個非常大的隱患。審計(jì)署有一個審計(jì)，但業(yè)內(nèi)人員認(rèn)為這公布的只是一個底數(shù)，不是完全的實(shí)數(shù)。”
辜勝阻委員表示。在他看來，針對當(dāng)前地方政府債務(wù)的“黑箱”問題，現(xiàn)在亟需讓地方政府債務(wù)的舉債合法化、規(guī)范化、陽光化。
在四審稿中，對此問題作出了相應(yīng)的規(guī)定。
第十四條第一款規(guī)定：經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級政府財(cái)政部門向社會公開，并對本級政府舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明。
其中“并對本級政府舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明”的表述是四審稿新增的內(nèi)容。
辜勝阻委員進(jìn)一步表示，由于國家大量的債務(wù)不能用作福利，而是作基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在債務(wù)的背后有資產(chǎn)，只有公開資產(chǎn)和債務(wù)的存量，使有財(cái)務(wù)知識的人士能判斷政府財(cái)務(wù)的穩(wěn)健性�，F(xiàn)在大量基礎(chǔ)設(shè)施有很多優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，只有通過資產(chǎn)負(fù)債表才能看出財(cái)務(wù)的穩(wěn)健性。
因此，他在分組審議時建議，“舉債政府要編制公開的資產(chǎn)負(fù)債表，我們不僅要看負(fù)債，還要看資產(chǎn)。”
而呂薇委員則認(rèn)為，在把地方債列入地方政府預(yù)算公開內(nèi)容的同時，中央政府應(yīng)盡快建立一個全口徑的地方債管理辦法。
中央政府應(yīng)該盡快拿出一套細(xì)化的管理辦法，特別是建立全口徑的地方政府債務(wù)管理辦法，加強(qiáng)一些基礎(chǔ)性工作，包括編制地方政府的全口徑資產(chǎn)負(fù)債表等，這樣才可能真正控制風(fēng)險(xiǎn)和做好預(yù)警。呂薇委員稱。
