■NAES每周財經(jīng)觀察
地方政府在體制機(jī)制方面的創(chuàng)新與探索以及地區(qū)間競爭曾被認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)幾十年高速增長的重要源動力。然而，本輪改革中，地方對新制度、新體制、新措施進(jìn)行自發(fā)性區(qū)域試驗(yàn)的不多，推進(jìn)力度不夠，熱情不足，部分地方甚至由于具體政策落實(shí)不到位被冠以懶政之名。毋庸置疑，對于我國這樣一個幅員遼闊、區(qū)域差異較大的國家而言，地方政府作為改革重要參與者，其突出地方區(qū)域特點(diǎn)的實(shí)踐活動，直接關(guān)系改革措施的落地，關(guān)系改革進(jìn)程的順利推進(jìn)以及整體改革目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。因此，正確看待和解釋當(dāng)前地方政府的行為，探索新常態(tài)下新的動力來源，有利于形成更為穩(wěn)定、積極的央地關(guān)系，激發(fā)地方活力，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)長期和諧發(fā)展，推動社會順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
一、改革攻堅(jiān)期，中央地方分配格局調(diào)整尚未到位，難以對地方形成穩(wěn)定預(yù)期與激勵框架，一定程度束縛了地方創(chuàng)新行為。
當(dāng)前，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，沖破固有利益的藩籬進(jìn)行制度的頂層設(shè)計(jì)與方案的推進(jìn)漸成共識。治國理政思路的轉(zhuǎn)變以及國家戰(zhàn)略的調(diào)整更強(qiáng)調(diào)局部對整體的配合，講求地方與中央的協(xié)同。而頂層思路的設(shè)計(jì)直接涉及并影響中央與地方的利益分配格局。以財稅體制改革為例，原有收入分配安排所形成的激勵框架因“營改增”試點(diǎn)的不斷擴(kuò)大被打破。新的分配格局因財政體制改革方案懸而未決，無法對各級地方形成穩(wěn)定的改革預(yù)期。盡管提出保持中央與地方既有分配格局不變，但“營改增”造成的地方收入真空如何以制度化方式加以彌補(bǔ)，至今尚無確切思路與方案。中央地方在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面職能如何重新劃分，才能化解長久以來地方財力與事權(quán)不匹配的困境，等等。諸多問題的明確將決定未來地方最終財力的獲得與分配，左右其行為模式的選擇以及行為導(dǎo)向的調(diào)整。因此，倘若這一框架未能在體制機(jī)制層面加以確認(rèn)，對各級各地政府的行為激勵將是不明確、不清晰的，這在一定程度上束縛地方的創(chuàng)新精神與行為。
二、面臨更為錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，多元目標(biāo)的要求與平衡對地方政府構(gòu)成前所未有的挑戰(zhàn)，分散其對制度創(chuàng)新的關(guān)注與投入。
當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境較以往更為復(fù)雜。內(nèi)外需求不足，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，尤其面對“三期疊加”風(fēng)險，錯綜多變，這是過去幾十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中從未遇到的�！氨Ｔ鲩L，控風(fēng)險，穩(wěn)就業(yè)”，多元化目標(biāo)的要求以及平衡對地方政府構(gòu)成了前所未有的挑戰(zhàn)。地方政府一方面既要加大投資，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速，亦需消化過剩產(chǎn)能，謀求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更新升級；另一方面，上萬億到期地方政府存量的化解，幾乎作為政治任務(wù)給各地形成巨大壓力。同時，改革轉(zhuǎn)型、風(fēng)險化解還需政府出面，以財政承擔(dān)改革成本。但事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)下行等因素所導(dǎo)致的政府財政收入前景并不樂觀。2015年一季度全國一般公共預(yù)算收入36407億元，扣除政府性基金轉(zhuǎn)列影響，同口徑僅增長2.4%。從分省市財政收入看，東北地區(qū)和資源型省份財政收支更為困難。遼寧和黑龍江的一般預(yù)算收入增速同比分別為-30.4%和-21.5%，云南、四川、青海等省份財政收入均是負(fù)增長。財政吃緊，收支缺口加大，部分地方一般公共預(yù)算支出都捉襟見肘。并且，隨著未來經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程的緩慢，地方債務(wù)償債高峰將至，財政收支壓力將進(jìn)一步凸顯，地方政府可操作政策空間大大被壓縮。疲于應(yīng)對現(xiàn)實(shí)風(fēng)險與壓力的地方政府恐難在制度創(chuàng)新方面投入足夠的精力。
三、治理環(huán)境進(jìn)一步規(guī)范，思路轉(zhuǎn)變亟須地方政府治理手段與方式的調(diào)整。
在治理環(huán)境相對松散背景下，為拉動本地經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)招商引資目的，地方政府往往突破常規(guī)法律框架，采取變相方式或是打政策擦邊球方式，例如擅自設(shè)立稅收優(yōu)惠、違規(guī)稅收返還、財政補(bǔ)貼、減免土地出讓金，等等。所帶來的后果是地區(qū)間無序的稅收競爭，投資軟環(huán)境的不透明、不規(guī)范。如今，在依法治國理政的大環(huán)境下，首先面對的是思路轉(zhuǎn)變帶來的治理手段與方式的調(diào)整。從清理地方違規(guī)稅收優(yōu)惠，到規(guī)范地方政府平臺債務(wù)，地方可用的非規(guī)范手段逐步消失。原有的治理環(huán)境、激勵機(jī)制不在，以往的治理思路與手段或是難以奏效，無法延續(xù)，或是風(fēng)險過大，不能頻繁使用。因此，地方如何在新的治理環(huán)境與理念下，重新定位地方政府與市場的關(guān)系與邊界，調(diào)整自身行為，探索出適應(yīng)新常態(tài)下新的調(diào)控思路、模式與手段，亦需等待時間與實(shí)踐的檢驗(yàn)。
四、現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程，公眾、輿論所形成的社會壓力加大地方執(zhí)政風(fēng)險，一定程度加劇地方政府的不作為。
我國正處于向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程。在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過渡中，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公民識字率提高，民眾民主意識不斷增強(qiáng)。日益普及的互聯(lián)網(wǎng)加速了信息傳播，加快了公民對公共服務(wù)差異性需求以及民主訴求多元化的展示。當(dāng)這種訴求無法通過正常渠道釋放、解決，極可能以極端方式出現(xiàn)，激化社會矛盾、沖突。當(dāng)下，多地因環(huán)保、拆遷等頻發(fā)的民眾與地方政府的對峙與沖突就是典型案例。局部社會不穩(wěn)定將直接影響當(dāng)?shù)氐胤焦賳T的履職。官員怕犯錯誤，怕引民憤而不敢、不愿作為，極易產(chǎn)生“與其做犯錯，不如不做而無過”的思想，限制其突破既定框架，打破常規(guī)，積極開拓的行為。
由此，為充分調(diào)動地方政府在本輪改革中的積極作用，推進(jìn)其因地制宜的實(shí)踐探索活動，我們在進(jìn)行制度的頂層設(shè)計(jì)時，便既要講求共性層面的制度安排，亦須考量各地差異化特征因素。整體框架下，賦予地方實(shí)踐探索的創(chuàng)新空間，激發(fā)地方活力，保障政策落地。同時，進(jìn)一步明晰中央-地方政府包括在財權(quán)、事權(quán)等諸多方面的關(guān)系，設(shè)定制度紅線，穩(wěn)定央地關(guān)系，穩(wěn)定各地方政府改革預(yù)期。這樣，讓地方政府在相對規(guī)范的制度環(huán)境中進(jìn)行嘗試與創(chuàng)新，進(jìn)而產(chǎn)生可供推廣復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，上升到國家層面加以確認(rèn)，形成一個創(chuàng)新實(shí)踐—政策認(rèn)可—實(shí)踐檢驗(yàn)—制度確認(rèn)的良性循環(huán)。當(dāng)然，地方政府也需調(diào)整思路，積極作為，適應(yīng)新常態(tài)，探索新方法，發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢，配合國家大戰(zhàn)略，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的順利轉(zhuǎn)型以及社會的現(xiàn)代化。
（作者系中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員）
