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　　隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展以及新型金融業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)，地方金融風(fēng)險也呈多樣化和不斷積聚的態(tài)勢，非法集資等金融風(fēng)險已經(jīng)逐步暴露，導(dǎo)致金融監(jiān)管的壓力越來越大。今年7月份召開的全國金融工作會議提出全面推進(jìn)地方金融監(jiān)管體制改革，這將是今后一段時間金融改革的重要議題。

　　縣域地方金融監(jiān)管的現(xiàn)狀

　　近年來，為促進(jìn)地方金融監(jiān)管，各地縣市先后成立了金融辦，并采取金融辦與地方金融管理局“一套人馬、兩個牌子”的做法，來實施地方政府對金融的管理、服務(wù)。此后，部分省市出臺了地方金融監(jiān)管法規(guī)，如山東出臺實施了《關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見》和《山東省地方金融條例》，在此指引下，地方金融監(jiān)管體系得到不斷完善。

　　經(jīng)過幾年的探索，目前縣域普遍形成了屬地監(jiān)管機構(gòu)(人民銀行縣市支行與銀監(jiān)辦)+遠(yuǎn)程監(jiān)管機構(gòu)(省級證監(jiān)局與地市級保監(jiān)局)+地方政府職能部門相結(jié)合的金融監(jiān)管格局。其中，“一行三局(辦)”負(fù)責(zé)對貨幣市場、信貸市場、資本市場、保險市場進(jìn)行監(jiān)管，地方政府負(fù)責(zé)中央金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動的監(jiān)管。具體分屬以下部門：金融辦(地方金融監(jiān)管局)負(fù)責(zé)監(jiān)管小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、農(nóng)民信用互助社、民間融資機構(gòu)、區(qū)域性交易市場;發(fā)改局負(fù)責(zé)管理各類股權(quán)投資公司、投資基金、企業(yè)債發(fā)行;商務(wù)局負(fù)責(zé)典當(dāng)、融資租賃公司審批與監(jiān)管。

　　從上述部門分工可以看出，金融辦承擔(dān)了地方金融監(jiān)管的主要職責(zé)，包括對小額貸款公司、產(chǎn)權(quán)交易所、私募基金、融資性擔(dān)保公司等準(zhǔn)金融機構(gòu)的監(jiān)管。另外，根據(jù)金融辦的工作職責(zé)，其還承擔(dān)協(xié)調(diào)中央監(jiān)管部門，完善監(jiān)管制度，建立金融風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，維護轄區(qū)金融秩序等職責(zé)。

　　地方金融監(jiān)管存在的問題

　　(一)地方金融監(jiān)管機構(gòu)目標(biāo)定位存在沖突。目前金融辦采取的是金融辦與地方金融監(jiān)督管理局“一套人馬、兩個牌子”的方式，金融辦的目標(biāo)是促進(jìn)地方金融發(fā)展，而地方金融監(jiān)管局的目標(biāo)則是加強金融監(jiān)管、有效防范金融風(fēng)險。從金融發(fā)展的規(guī)律來說，監(jiān)管趨嚴(yán)在防范風(fēng)險的同時則可能抑制發(fā)展，而過于注重發(fā)展則可能導(dǎo)致風(fēng)險的集聚。所以，金融辦與地方金融監(jiān)管局“一套人馬、兩個牌子”的做法本身存在目標(biāo)沖突。

　　(二)地方金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)責(zé)定位不清晰。地方金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管分散于金融辦、發(fā)改局等多個部門，這種多頭監(jiān)管模式下，各監(jiān)管部門往往只是重準(zhǔn)入，而輕監(jiān)管，甚至存在權(quán)責(zé)不一致的情況。如地方金融監(jiān)管局在小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等準(zhǔn)金融機構(gòu)的設(shè)立變更過程中只有初審權(quán)，缺乏審批和管理權(quán)限。另外，民間融資、網(wǎng)絡(luò)借貸(P2P)、投資咨詢等風(fēng)險較高的金融新業(yè)態(tài)尚無明確的監(jiān)管主體。

　　(三)縣級地方金融監(jiān)管部門履職能力不足。一方面，監(jiān)管力量薄弱，編制和人員尚未完全到位。如現(xiàn)有人員缺乏從事金融管理工作的知識儲備和經(jīng)驗，對現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場檢查、準(zhǔn)入管理、合規(guī)管理等監(jiān)管手段還不熟悉，日常工作多停留在簡單的審批上，無法滿足金融專業(yè)監(jiān)管的要求;另一方面，監(jiān)管手段有限。由于對現(xiàn)場檢查規(guī)定不明確，目前地方金融監(jiān)管局主要是非現(xiàn)場監(jiān)管，這也導(dǎo)致當(dāng)遇到群眾舉報需要查處非法金融活動時，其難以開展現(xiàn)場檢查，只能聯(lián)合公安、工商等部門聯(lián)合執(zhí)法，導(dǎo)致監(jiān)管效率低。

　　(四)風(fēng)險防范和處置機制需完善。建立地方金融數(shù)據(jù)共享機制是做好地方金融風(fēng)險預(yù)警的重要基礎(chǔ)，但是目前縣域尚未建立有效的金融統(tǒng)計及風(fēng)險監(jiān)測情況共享平臺，無法及時監(jiān)測地方金融運行。而且從風(fēng)險處置方面看，由于缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計，縣域尚無明確的風(fēng)險緩沖機制、投資者保護制度和相關(guān)風(fēng)險救助體系等，對于金融風(fēng)險的處置產(chǎn)生了掣肘。

　　(五)需要進(jìn)一步完善與“一行三局(辦)”的溝通機制。當(dāng)前，縣域銀行業(yè)的相關(guān)信息主要由人民銀行和銀監(jiān)辦事處掌握，而保險機構(gòu)信息主要由市級保監(jiān)機構(gòu)掌握，證券機構(gòu)信息則主要由省級監(jiān)管機構(gòu)掌握，各類新型(準(zhǔn))金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)信息則由各級金融辦掌握，他們通常在其職權(quán)范圍內(nèi)行使金融管理職能，彼此間缺乏有效的信息共享機制，導(dǎo)致監(jiān)管合力不足。

　　完善地方金融監(jiān)管的政策建議

　　(一)完善內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，突出地方金融監(jiān)管職能。金融辦作為地方金融監(jiān)管的主體，為避免地方金融發(fā)展沖動帶來的道德風(fēng)險，在機構(gòu)和人員配置上，應(yīng)以金融發(fā)展和監(jiān)管職責(zé)分離為原則，致力于實現(xiàn)其專業(yè)化監(jiān)管職能。可考慮在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置方面，將負(fù)責(zé)監(jiān)管職能的人員分離，單獨設(shè)立科室。

　　(二)完善上位法，盡快明確地方金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)范圍。盡管目前各方對不吸收公眾存款、風(fēng)險外溢性相對較小的金融活動應(yīng)由地方金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管已經(jīng)達(dá)成基本共識，但是對其尚未從法律層面進(jìn)行界定，所以有必要從國家層面盡快完善上位法。上位法或者省級、市級政府出臺的配套法律法規(guī)等應(yīng)明確地方金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)范圍，使得地方金融監(jiān)管做到有法可依、有法可循。

　　(三)增強地方金融監(jiān)管的監(jiān)管能力。首先在人員配置方面，一方面要根據(jù)工作需要配備足夠的監(jiān)管人員;另一方面應(yīng)多吸收有監(jiān)管經(jīng)驗的專業(yè)人才或者通過培訓(xùn)、掛職交流等方式提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)能力。在補充監(jiān)管手段方面，通過完善地方金融條例，進(jìn)一步明確對各類監(jiān)管對象的現(xiàn)場、非現(xiàn)場檢查方式，明確檢查權(quán)利及處罰手段等，補充地方金融監(jiān)管的抓手。

　　(四)完善防范和化解地方金融風(fēng)險的機制。首先建立統(tǒng)一的金融信息共享平臺。實現(xiàn)各類監(jiān)管機構(gòu)的信息共享機制是加強監(jiān)管協(xié)調(diào)、提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的重要基礎(chǔ)，應(yīng)考慮由地方政府牽頭建立中央監(jiān)管部門的分支機構(gòu)與地方金融監(jiān)管局之間的金融信息共享平臺。其次是建立風(fēng)險處置應(yīng)急機制。應(yīng)由地方市政府牽頭建立地方金融監(jiān)管局為主體、其他監(jiān)管部門協(xié)同配合的金融風(fēng)險應(yīng)急處置機制，負(fù)責(zé)對風(fēng)險的集中分析和跨部門風(fēng)險的協(xié)同管理，強化風(fēng)險防范和處置職能。

　　(五)完善監(jiān)管機構(gòu)間的分工與協(xié)作機制。一方面是推動地方金融監(jiān)管局與政府其他部門的協(xié)作。受監(jiān)管手段及執(zhí)法手段有限等制約，地方金融監(jiān)管局在處置部分金融風(fēng)險的過程中必然需要法院、公安、工商等部門的協(xié)助，所以應(yīng)建立與地方政府各部門的協(xié)作機制;另一方面是加強與“一行三局”的合作。地方金融監(jiān)管局與“一行三局”雖然在監(jiān)管邊界上應(yīng)進(jìn)行明確劃分，但是考慮到風(fēng)險的蔓延性和傳遞性，兩者之間的合作也不可或缺。

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