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　　土地，農(nóng)民的“命根子”。農(nóng)村土地制度改革，事關(guān)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

　　2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關(guān)于修改土地管理法的決定，把農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的試點經(jīng)驗上升為法律制度。允許進城農(nóng)民自愿有償退出宅基地、取消集體建設(shè)用地不能直接入市限制……這項事關(guān)重大、頗具新意的土地“修法”問世亮相，如一石激起千層浪。

　　在土地管理法修改之前，農(nóng)村土地制度改革試點在全國33個縣（市、區(qū)）鋪開。地處湘贛邊的湖南省瀏陽市，就是其中大刀闊斧的“闖將”之一?！督?jīng)濟參考報》記者在此探訪發(fā)現(xiàn)，改革試點實施以來，一些長期制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸得到了破解，政府、村集體、企業(yè)以及村民都從中大大受益。

　　放活：宅基地“全市流轉(zhuǎn)”

　　試點開展以來，瀏陽市圍繞“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”原則，形成了六項宅基地制度改革舉措，并在全市32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道推廣實施。

　　“我們明確規(guī)定農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地，符合分戶建房條件的，由本人向集體經(jīng)濟組織提出用地申請，經(jīng)村民小組代表會議討論通過，經(jīng)公示無異議的，再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所提交用地申請?！睘g陽市自然資源局局長尋文說。

　　在宅基地面積標準上，瀏陽市規(guī)定，在當?shù)爻擎?zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，每戶宅基地面積不得超過140平方米，家庭人口在7人以上（含7人）的可增至180平方米；在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍外，每戶宅基地面積不得超過180平方米，家庭人口在7人以上（含7人）的可增至210平方米。

　　此外，瀏陽市還實行有償使用制度，農(nóng)村居民宅基地面積超標以及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲取宅基地的，均需繳納有償使用費。

　　“我家房屋面積超標了，很長時間辦不了證?！睘g陽市北盛鎮(zhèn)亞洲湖村村民田定杰說，按照規(guī)定，7口人及以下的家庭宅基地面積不得超過180平方米，他們家恰好超過了1.07平方米，巴掌大的面積一度成了辦證“攔路虎”。

　　根據(jù)瀏陽市農(nóng)村宅基地有償使用制度，宅基地面積超標但不超過210平方米上限的村民，只需繳納一定數(shù)額的有償使用費，政府即可確權(quán)發(fā)證。按照15元/平方米·年的標準，田定杰在繳納兩年共計30多元的有償使用費后，很快拿到了農(nóng)房不動產(chǎn)權(quán)證書。

　　北盛鎮(zhèn)黨委書記李斌告訴《經(jīng)濟參考報》記者，北盛鎮(zhèn)農(nóng)房確權(quán)頒證進展很快，目前自然資源所共辦理農(nóng)房不動產(chǎn)權(quán)證書1970本。通過繳納宅基地有償使用費，像田定杰這樣解決宅基地超標問題、拿到農(nóng)房不動產(chǎn)權(quán)證書的北盛村民共有140戶。

　　“面積超標了要繳費，一戶多宅要繳費，通過有償使用的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，解決村民多占多用問題?！睂の恼f。

　　根據(jù)現(xiàn)行法律，我國廣大農(nóng)村的宅基地歸集體經(jīng)濟組織所有，其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被嚴格限制在本集體間，想要跨組、跨村、跨鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)使用，極其不易。

　　從實際情況來看，這一限制早已被打破。瀏陽市地處湘東羅霄山區(qū)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組山大路險，自然條件比較差。為了方便就醫(yī)就學就近工作，不少村民早就已經(jīng)私下買賣宅基地，處于“灰色地帶”跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房其實早就存在了。

　　從村民實際需求出發(fā)，瀏陽市在改革中打破了宅基地交易政策限制，允許宅基地在全市農(nóng)村地區(qū)“全域流轉(zhuǎn)”。

　　走進大瑤鎮(zhèn)南山村的芙蓉小區(qū)，一幢幢統(tǒng)一設(shè)計的兩層小樓整齊排列，每家每戶門前種滿了花花草草，和不少農(nóng)村居民點臟亂差的情況相比有云壤之別。早在2006年，南山村這個小區(qū)就開始偷偷接納外村鎮(zhèn)農(nóng)民了。

　　南山村的芙蓉小區(qū)共有29戶村民，只有5戶本村村民，其余24戶都是異地搬遷來的。改革前，芙蓉小區(qū)20戶外來村民的不動產(chǎn)權(quán)證一直懸而未決。改革后，瀏陽市允許宅基地跨鎮(zhèn)跨村流轉(zhuǎn)，自然資源部門依據(jù)新政策給這些村民辦了證，長期困擾他們的“心病”終于化解了。

　　“我是原楊花鄉(xiāng)桂新村人，那里條件沒南山村好，2005年在這里買地建房，還是有點‘打擦邊球’。十多年來，之前房子‘身份’沒著落，總擔心哪天被收回去了?，F(xiàn)在好了，證辦下來了，安心多了?！避饺匦^(qū)住戶何運福說。

　　瀏陽市一些村集體還采用拍賣方式出讓宅基地。今年1月8日，澄潭江鎮(zhèn)洲田村舉辦了瀏陽市2019年第一場宅基地跨村流轉(zhuǎn)拍賣會，共成交地塊26宗，面積1560平方米，地塊起始價171萬元，成交總額198.4萬元，溢價27.4萬元。

　　記者了解到，在瀏陽，越來越多的農(nóng)戶選擇退出原來宅基地，在條件好的地方另外買宅基地建房。異地建房的村民依然保留原集體經(jīng)濟組織成員身份，原來分到的田山水土不變，同時也不享受建房地集體經(jīng)濟組織相關(guān)權(quán)益。

　　多贏：土地與項目“同頻共振”

　　截至目前，瀏陽已成功入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地156宗，面積2418畝。短短幾年，一批產(chǎn)業(yè)項目借助這一土地試點改革機遇，在瀏陽的產(chǎn)業(yè)園區(qū)落戶，這在以前是想都不敢想的事情。

　　位于瀏陽市大瑤鎮(zhèn)南陽村的金色搖籃幼兒園，兩棟色彩斑斕的教學樓引人注目。該幼兒園所在地原本是一所村小，占用的是大瑤鎮(zhèn)南陽村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

　　“原來村里小學合并到了鄰村小學，這塊地就閑置下來，校舍破舊很不美觀，而且土地荒廢著，太浪費了?！蹦详柎宕迕駝⒆谑セ貞浾f，當時有人想用這塊地，村里也想出讓這塊地，但因政策限制，這塊地一直沒有找到合適的用途。

　　劉宗圣說的政策，指的是“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)，不能交易”。

　　轉(zhuǎn)折來自農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)，以出讓、租賃或作價出資（入股）等方式推向市場。

　　2016年12月7日，經(jīng)民主決策、部門會審、政府審批，該宗地在瀏陽市國土資源網(wǎng)上交易系統(tǒng)掛牌出讓。

　　“瀏陽獲得集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點資格后，這塊3.18畝的地是第一個掛牌出讓的?！庇變簣@園長劉潤香說，當時她和合伙人正在尋找合適的場地擴大辦園規(guī)模、改善辦園條件，覺得條件還不錯，就花90萬元拿下了這塊地的40年使用權(quán)。

　　區(qū)別于傳統(tǒng)的國有建設(shè)用地出讓，這塊土地90萬元成交價，扣除成本，凈收益62萬元，政府按成交價款的20%收取土地增值收益調(diào)節(jié)金18萬元，剩余44萬元歸南陽村集體和相關(guān)農(nóng)戶，村集體、個人均可享受土地增值收益。40年出讓年限到期后，該地塊土地性質(zhì)仍為集體所有。

　　張坊鎮(zhèn)田溪村北靠大圍山國家森林公園，一條小河從村中蜿蜒而過，自然生態(tài)資源豐富，村里近年來大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。來自上海的投資商彭進看中田溪村原生態(tài)的環(huán)境以及離長沙近的優(yōu)勢，準備投資數(shù)千萬元在這里打造一個高端民宿項目，目前正在做項目環(huán)評和規(guī)劃設(shè)計。

　　“村民搬下山以后，不少農(nóng)房就閑置了。我們將山上22棟農(nóng)房土地打包回收，然后走招拍掛程序出讓給企業(yè)，一畝地出讓價格大約不到20萬元?！碧锵妩h總支書記李紀煌說。

　　在永安鎮(zhèn)家居產(chǎn)業(yè)園，四棟8.2萬平方米的工業(yè)廠房已經(jīng)封頂，二期工程正在有條不紊地建設(shè)中。瀏陽市星辰商業(yè)發(fā)展有限公司負責人羅忠魁告訴記者，這是湖南省首個獲得商品房預(yù)售許可證、建在集體經(jīng)營性建設(shè)用地上的工業(yè)廠房項目。

　　《經(jīng)濟參考報》記者了解到，截至目前，瀏陽已成功入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地156宗，面積2418畝，成交總價款3.46億元。這些集體經(jīng)營性建設(shè)用地全部用來在農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目，不能用作住宅類商業(yè)開發(fā)。

　　在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，改革試點實施以來，一些長期制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸得到了破解，政府、村集體、企業(yè)以及村民都從中大大受益。

　　瀏陽鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)鄰近長沙，交通便利，工業(yè)發(fā)達。近年來，由于用地指標限制，一些工業(yè)項目落地時頗為困難。鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)黨委書記孫謙告訴記者，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市后，鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)抓住機會探索供地模式改革，以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等方式為引進企業(yè)供給集體工業(yè)用地七宗280畝。

　　“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，不僅盤活了‘沉睡’的資本，緩解了農(nóng)村緊張的用地指標，形成了土地與項目的同頻共振，還探索出了‘以土地收益平衡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)’的新模式，在改善農(nóng)村人居環(huán)境的同時，實現(xiàn)了集體收益的二次分配，大大提升了居民的獲得感和幸福感。”大瑤鎮(zhèn)黨委書記周森源對記者說。

　　尋路：探索“城鄉(xiāng)合作建房”新模式

　　在大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，部分城市居民有下鄉(xiāng)居住、參與農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的意愿，“城鄉(xiāng)合作建房”則為打通市民“下鄉(xiāng)”通道提供了一個解決方案。

　　2016年9月改革試點開展以來，瀏陽先后出臺了《瀏陽市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市管理辦法（試行）》等八個政策性文件。

　　“這些改革舉措，從瀏陽農(nóng)村實際情況出發(fā)，圍繞建立健全‘同價同權(quán)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享’的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑，建立健全了市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度，形成了兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制?！睂の恼f。

　　除直接出讓外，瀏陽市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還有另外一種模式，即農(nóng)民集體以土地作價入股參與分紅。在永安家居產(chǎn)業(yè)園項目中，西湖潭村354畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)作價3800萬元入股到星辰公司，村級合作社代表村民作為入市實施主體，占公司股權(quán)的10%，村民將從中獲得分紅。

　　為了盤活農(nóng)村存量土地，從2017年11月開始，瀏陽市還試行一種被稱為“建設(shè)權(quán)證”的制度，即每復(fù)墾一畝閑置、廢棄的宅基地和工礦用地等集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體經(jīng)濟組織就可以獲得一畝地的“建設(shè)權(quán)證”?！敖ㄔO(shè)權(quán)證”通過政府平臺公司“統(tǒng)一進出”實現(xiàn)入市，由自然資源部門實行“臺賬式管理、計劃性管控、統(tǒng)籌性使用”，可在瀏陽市全域“流通”。

　　目前，現(xiàn)行法律禁止市民到農(nóng)村買宅基地建房，“城里人下鄉(xiāng)建房”在一定程度上還是個比較敏感的話題。對于這個敏感問題，瀏陽也進行了一些大膽嘗試。蒙華鐵路過境瀏陽張坊鎮(zhèn)，48戶居民需要搬遷安置，當?shù)卣谏虾榇逡?guī)劃建設(shè)了一個集中安置點。依托這個集中居住點，瀏陽摸索出了兩種不同的“城鄉(xiāng)合作建房”模式。

　　上洪村村主任王中基告訴《經(jīng)濟參考報》記者，按照規(guī)定，在瀏陽城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍外，每個搬遷戶可以獲得不超過180平方米的宅基地。在規(guī)劃建設(shè)安置點之前，村里就動員搬遷戶按照120平方米興建房屋，每戶省下60平方米宅基地面積出讓，所獲收益在村集體和村民之間按照一定比例分配。

　　“完全自主自愿，村民大多數(shù)都選擇按120平方米建房，也有少數(shù)選擇按180平方米建房?！蓖踔谢嬖V記者，省下的宅基地用地指標，村里統(tǒng)一歸集以后平整了出來，準備出讓給有意愿的“城市人”來合作建房。前來合作建房者不享有宅基地使用權(quán)，只享有住房權(quán)益。打聽情況的人非常多，對于那些有到附近大圍山景區(qū)度假意愿，以及那些過去在外工作、如今想“告老”回家休養(yǎng)的人有吸引力。

　　除了“城里人”獲得獨立宅基地使用權(quán)以外，還有一種模式是“城里人”和“鄉(xiāng)下人”合作在一塊宅基地上建房。在上洪村，當?shù)卮迕裢踔姓艉烷L沙市民王中翼合作建的房子有三層，下面兩層歸王中蒸所有，第三層歸王中翼所有。

　　“宅基地使用權(quán)歸我所有，主動權(quán)掌握在我手里，肯定不會吃虧。至于菜地，我們可以共享?！蓖踔姓粽f。

　　王中翼等長沙市民表示，跟村民合作建房，最大擔憂是不能辦證，合法權(quán)益得不到保障。

　　瀏陽相關(guān)職能部門透露，當?shù)匾呀?jīng)計劃授予城市居民“使用權(quán)證”，設(shè)計時限是40到50年，以此解決城鄉(xiāng)合作建房的產(chǎn)權(quán)問題。但要解決好這個難題，還須創(chuàng)新體制機制，進一步推進配套改革。

　　在瀏陽采訪期間，記者發(fā)現(xiàn)瀏陽的土地改革試點讓很多社會資本“躍躍欲試”。但也有企業(yè)主反映，對于像集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這樣的新事物，社會需要接受時間，尤其是銀行等金融機構(gòu)對相關(guān)抵押融資存在顧慮，目前市場主體對于使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地的積極性仍然有所顧慮。

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