經(jīng)過60多年建設(shè)，我國自然保護(hù)區(qū)在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。然而，由于很多地方當(dāng)年建立保護(hù)區(qū)時缺少系統(tǒng)調(diào)查研究和科學(xué)規(guī)劃設(shè)計，大量村鎮(zhèn)、農(nóng)地、集體林、人工商品林和一些工礦企業(yè)等都被圈進(jìn)了保護(hù)區(qū)范圍，致使生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出，一些保護(hù)區(qū)陷入生存與發(fā)展的困境。
西部一國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，有牧民在核心區(qū)里放羊。記者 朱文哲 攝
這塊凈土該如何真正保護(hù)起來？記者近日在我國北方一些自然保護(hù)區(qū)做了調(diào)研。
地圖上隨意畫圈 “圈里人”有苦難言
“劃定保護(hù)區(qū)時沒有科學(xué)論證規(guī)劃，都在攀比看誰圈的面積更大，完全沒有去真正思考如何保護(hù)?！币晃粐壹壸匀槐Ｗo(hù)區(qū)負(fù)責(zé)人向記者介紹說，當(dāng)時沒有科學(xué)的測量工具，也沒有經(jīng)過深入的調(diào)研，自然保護(hù)區(qū)的劃定和分區(qū)多是在地圖上簡單畫個圈就定下來，很多地方都存在故意“劃大保護(hù)區(qū)”的情況。
盛夏七月驕陽似火，牧民玉柱在自家70畝玉米、黃豆田里澆水施肥，玉米秧隨風(fēng)卷起滾滾綠浪。他一旁的草場上，鄰居家的牛羊正低頭吃草，不時發(fā)出哞哞、咩咩的叫聲……這本是風(fēng)吹草低見牛羊的美景，當(dāng)它出現(xiàn)在國家級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)里，卻成了難以言說之痛。
多年來，玉柱始終有個心結(jié)：全家四代人在此生活了100余年，20世紀(jì)90年代自然保護(hù)區(qū)劃界時，他家的房子、院子都被“圈”進(jìn)了國家級自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)，而70余畝耕地和100余畝草場的大部分甚至直接被“圈”入核心區(qū)，受《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》約束，他家的生產(chǎn)、生活處處受限。
玉柱家位于國家級自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)。他計劃擴(kuò)建牛舍，但由于緩沖區(qū)里不允許進(jìn)行施工建設(shè)，他無法擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)。記者 王靖 攝
村中有近兩百人和玉柱有著相同的遭遇。村民反映說，前些年管得不嚴(yán)時，放牧種地都自由一些，現(xiàn)在頻繁來檢查督查，實在太憋屈。“我都想搬走了，可沒有搬遷政策，我又能去哪，我們比誰都珍愛這片土地?！庇裰f，最近他想擴(kuò)建牛舍養(yǎng)60頭牛，但因緩沖區(qū)里不可以搞任何施工建設(shè)，他擴(kuò)建牛圈的小目標(biāo)只好破滅。
盡管規(guī)定，核心區(qū)禁止任何單位和個人進(jìn)入，緩沖區(qū)只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測活動，可記者看到這個國家級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)有通行道路連接村落，核心區(qū)“大門敞開”進(jìn)出隨意。村民為了生活，道路人來車往。
我國自然保護(hù)區(qū)大多地處“老少邊窮”地帶，它們同時也是脫貧攻堅的重點地區(qū)。生態(tài)補償制度的不完善和自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)優(yōu)先原則，與區(qū)域內(nèi)貧困人口的脫貧需求產(chǎn)生了很大矛盾，大大增加了地方的工作壓力，給保護(hù)區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。一些地方合計“靠山吃山靠水吃水”，在保護(hù)區(qū)周邊建起旅游景點、養(yǎng)殖場、垃圾中轉(zhuǎn)站，可小生意剛有起色，督察部門的嚴(yán)查嚴(yán)管讓一些縣城馬不停蹄地拆廠房、搞填埋，保護(hù)區(qū)內(nèi)村民叫苦連天。
每天生活在青山綠水之中，卻難把綠水青山變成金山銀山，這是東北某縣一個被劃入保護(hù)區(qū)的村莊村民面臨的現(xiàn)實處境，村里不僅不能建垃圾收集站和污水處理廠，連一個輸電塔基都不能搭設(shè)，而這一情況在這個縣的十多個村均有出現(xiàn)。在與之相鄰的某鎮(zhèn)，自然保護(hù)區(qū)管理局負(fù)責(zé)人經(jīng)常遇到前來討說法的農(nóng)民，全鎮(zhèn)600多人的個人所有林地被劃入保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)和實驗區(qū)，必要的森林撫育和經(jīng)營性砍伐均被禁止，百姓時不時就會去保護(hù)區(qū)管理局討要說法。
“退”不完“清”不凈 舊麻煩或生新問題
基層管理者和群眾普遍認(rèn)為現(xiàn)行保護(hù)區(qū)政策需盡快進(jìn)行改革，新政策還應(yīng)更符合實際情況。可是，由于農(nóng)田、草場、鎮(zhèn)村逐步退出自然保護(hù)區(qū)的配套文件尚缺，工礦企業(yè)退出自然保護(hù)區(qū)但地方無力承擔(dān)賠償金，調(diào)整過程逐級強(qiáng)制“面積不減少”的要求倒逼地方“劃大保護(hù)區(qū)”，這些問題的存在，可能導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)“退”不完、“清”不凈，解決歷史問題過程中或再生出“新問題”。
今年2月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局下發(fā)文件《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》（以下簡稱71號文件），全國各級自然保護(hù)區(qū)調(diào)整優(yōu)化工作拉開序幕，地方正在勘界立標(biāo)，重新明晰自然資源產(chǎn)權(quán)。新一輪改革和調(diào)整能否解決遺留問題，達(dá)到尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的目標(biāo)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的目的呢？
根據(jù)71號文件安排，我國的自然保護(hù)區(qū)功能分區(qū)將由核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)轉(zhuǎn)為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，目前不少縣市區(qū)“三區(qū)變兩區(qū)”的初步工作基本完成。但一些保護(hù)區(qū)的負(fù)責(zé)人表示調(diào)整難度很大，“結(jié)果肯定會出現(xiàn)調(diào)不干凈的情況”。
早在1994年《自然保護(hù)區(qū)條例》施行時，第二十七條就明確規(guī)定，“自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)原有居民確有必要遷出的，由自然保護(hù)區(qū)所在地的地方人民政府予以妥善安置”。71號文件也明確規(guī)定，“對生態(tài)搬遷、永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)等逐步退出設(shè)置過渡期，依法加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，穩(wěn)妥推進(jìn)”。但不少管理者表示，“也不是非得調(diào)出保護(hù)區(qū)，退出保護(hù)區(qū)也是另一種方法”?？蓮?994年至今，之所以村莊、耕地、牧場等退不出自然保護(hù)區(qū)，主要是上面沒有明確退出保護(hù)區(qū)的時限，缺少匹配政策和資金，地方始終保持觀望。如果這次三區(qū)變兩區(qū)后仍不出臺后續(xù)政策，保護(hù)區(qū)里生產(chǎn)、生活與保護(hù)自然的矛盾也無法根本解決。
工礦企業(yè)退出保護(hù)區(qū)所需的補償資金，也嚴(yán)重困擾著地方政府。2016年，中央環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)違法違規(guī)開發(fā)問題多見，一些省區(qū)市迅速啟動了工礦企業(yè)退出自然保護(hù)區(qū)工作。4年時間過去，不少地方通報了漂亮的成績單，保護(hù)區(qū)里的工礦企業(yè)確實被清理出保護(hù)區(qū)了，可由于企業(yè)大多都是按地方政府要求“合法依規(guī)”建設(shè)的，后續(xù)對企業(yè)的補償事項卻一拖再拖，甚至沒了下文，政企糾紛和官司也因此頻頻上演。
從2018年至今，把西部一縣政府告上法庭的林大慶，又去了該縣幾十趟，終于拿到了其礦業(yè)企業(yè)退出自然保護(hù)區(qū)300萬元賠償。“法院判決縣里賠償700多萬元，剩余的錢我跑了多趟要不回來，真是難！”實際上，林大慶已算“幸運”，同在一個國家級保護(hù)區(qū)的其他3家工礦企業(yè)的賠償問題更遙遙無期。東北地區(qū)一位分管環(huán)保工作的副縣長無奈地說，縣里需要處理8家工礦企業(yè)的賠償問題，這幾年政府只能當(dāng)老賴，不敢與企業(yè)對話?！拔覀円矝]辦法，光靠縣里的財力，實在賠不起！”
讓地方苦惱的新問題還有如何確?！懊娣e平衡”。71號文件要求邊界調(diào)整后，“自然保護(hù)地面積不減少”。有個縣終于從保護(hù)區(qū)里調(diào)整出去村莊、耕地等18萬公頃的土地，同時自然保護(hù)區(qū)與森林公園交叉重疊還有17萬公頃土地，市里卻要求這個縣必須再找35畝土地劃為自然保護(hù)地。
強(qiáng)化科學(xué)管理 尋求保護(hù)與發(fā)展的平衡點
自然保護(hù)區(qū)作為最嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保存生態(tài)系統(tǒng)的“天然基因庫”。我國的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)已走過搶救性建立、數(shù)量和面積快速增長的階段，現(xiàn)在亟須加強(qiáng)科學(xué)調(diào)整和嚴(yán)格管理，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，妥善解決歷史遺留問題。
及時修訂《自然保護(hù)區(qū)條例》過時內(nèi)容，提高保護(hù)區(qū)管理科學(xué)性。保護(hù)區(qū)內(nèi)不少問題和矛盾的根源，在于《自然保護(hù)區(qū)條例》的部分內(nèi)容與實際脫節(jié)。71號文件結(jié)合現(xiàn)實情況，細(xì)化了要求，有利于進(jìn)一步提高保護(hù)區(qū)管理的科學(xué)性。如《自然保護(hù)區(qū)條例》中規(guī)定，核心區(qū)禁止任何單位和個人進(jìn)入，管理部門“管也不是，不管也不是”。而此次71號文件不僅允許在核心保護(hù)區(qū)內(nèi)開展必要的管護(hù)巡護(hù)、病蟲害防治等活動，同時還做了明確的說明?；鶎恿謽I(yè)部門干部建議，在自然保護(hù)地立法尚未出臺的情況下，亟須結(jié)合71號文件的精神，對《自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行修訂，有利于自上而下理順自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的一切管理事務(wù)?！?1號文件的精神再好，若轉(zhuǎn)化不成法律法規(guī)，原來的條例放在那，問題和矛盾還是會繼續(xù)發(fā)生。”
及時完善和出臺退出方案及補償辦法，在資金上給予地方支持。北京圣運律師事務(wù)所主任律師王有銀認(rèn)為，村莊以及工礦企業(yè)等退出自然保護(hù)區(qū)工作涉及補償，很多政府尤其是貧困旗縣幾乎沒有財力解決。他建議，各省區(qū)務(wù)必要出臺配套的退出方案及補償辦法，并明確退出時限，這樣基層政府才會有執(zhí)行力。此外，記者調(diào)查還了解到，自然保護(hù)區(qū)大多面臨運行經(jīng)費和保護(hù)資金短缺，科研監(jiān)測、森林防火、林業(yè)病蟲害防治、宣傳教育等工作缺乏資金，滿足不了資源保護(hù)和監(jiān)督管理的基本需求，而有的市縣級保護(hù)區(qū)只有保護(hù)人員經(jīng)費，沒有運行管理經(jīng)費、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科研經(jīng)費，保護(hù)區(qū)發(fā)展艱難。
協(xié)調(diào)好生態(tài)保護(hù)紅線與自然保護(hù)區(qū)的管理關(guān)系，避免后續(xù)政策相互“打架”。此次自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整與生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整同步開展，鑒于過去自然保護(hù)區(qū)與其他自然保護(hù)地交叉重疊后政策相互“打架”的教訓(xùn)，基層干部建議盡快理順生態(tài)保護(hù)紅線與自然保護(hù)區(qū)的管理關(guān)系。廣州珠灣人和生態(tài)環(huán)境研究中心（CECA）總干事助理文楚君建議，出臺生態(tài)保護(hù)紅線的管理規(guī)定，要充分考慮自然保護(hù)區(qū)的管理規(guī)定，部門間應(yīng)加大溝通協(xié)商，確保二者重合部分的政策規(guī)定不沖突、不矛盾，為后續(xù)管理排除干擾。
堅持實事求是原則科學(xué)調(diào)整，避免下任務(wù)攤指標(biāo)。保護(hù)區(qū)的調(diào)整再也不能像過去那樣隨意和任性，一切調(diào)整都要充分服務(wù)“保護(hù)”的目標(biāo)。比如，自然保護(hù)區(qū)范圍調(diào)整以省級行政區(qū)域為單元，統(tǒng)籌平衡增減面積，做到保證省域范圍自然保護(hù)地面積不減少，避免逐級下任務(wù)、攤指標(biāo)，苛責(zé)單個自然保護(hù)區(qū)“劃出去多少面積就必須補充進(jìn)多少面積”。國家和省級行政區(qū)域應(yīng)充分聽取基層的訴求，具體問題具體分析，實事求是地推進(jìn)工作，確保此次自然保護(hù)區(qū)科學(xué)優(yōu)化調(diào)整，實現(xiàn)應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保。
尋找自然保護(hù)區(qū)保護(hù)與發(fā)展的平衡點，認(rèn)真研究保護(hù)區(qū)的新課題。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，此次保護(hù)區(qū)的調(diào)整改革，會改變以往的純保護(hù)管理模式，但保護(hù)的職能不能弱化，特別是核心區(qū)的保護(hù)要嚴(yán)格依法進(jìn)行。各地要在政策法規(guī)允許的范圍內(nèi)，在提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品方面加強(qiáng)研究和創(chuàng)新。
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我國的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)現(xiàn)在亟須加強(qiáng)科學(xué)調(diào)整和嚴(yán)格管理，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，妥善解決歷史遺留問題。
下半年國務(wù)院國資委將多措并舉開展中央企業(yè)的穩(wěn)投資工作，在有力有序做好重大項目落實落地的同時，搶抓5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等新基建投資機(jī)遇。
