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 《公權市場》
徐宗威
機械工業(yè)出版社
不管是正在進行的公立醫(yī)院改革，還是去年鬧得沸沸揚揚的水價聽證，在這些涉及公共利益的問題上，“政府”與“市場”似乎總是相互博弈，糾纏不清。不好的結果是，或者政府失責，或者市場失靈，最終導致公眾利益受損。
由住建部特許經營專家徐宗威撰寫的《公權市場》這本書，單從書名來看，便可知其探討的不是普通的市場問題。這個市場的特殊性在于，它提供的是公共產品或者準公共產品，比如公交、供水、供暖等。這類產品具有較強的外部性，不能完全交由市場機制來解決供應。而過去的經驗又告訴我們，政府不但不是萬能的，很多時候還是“低能”的，完全由政府提供公共產品往往效率低、效益差、服務次。
公權市場的這種矛盾應該如何解決呢？書中重點探討了市政公用事業(yè)的特許經營體制，這正是對公權市場經營層面的改革。用作者的話說，特許經營體制包括了三層意思，第一是“政府的事情”，第二是“通過合同約定”，第三是“交給企業(yè)去辦”。也可以說是政府的歸政府，市場的歸市場。
“政府的事情”，這是前提。在公用事業(yè)的市場化改革過程中，一些政府部門一改就放，成了“甩手掌柜”。所以書中反復強調，市政公用事業(yè)的改革，不是政府推卸職責的改革，其首要原則是政府履行公共職能，保護公共利益。在公用事業(yè)上，公眾委托政府來行使“公權”，政府必須對公眾負責。
政府的事情通過合同約定委托企業(yè)去辦，事情委托出去了，政府的職責并不能也委托出去。作者認為政府要加強監(jiān)管，包括程序監(jiān)管、價格監(jiān)管、資產監(jiān)管、合同監(jiān)管、運營監(jiān)管等。其中，公眾比較關注的是價格監(jiān)管，水價上調便是很典型的案例。
去年，多個城市的水價聽證會都變成了“聽漲會”，由此招致公眾的普遍不滿，甚至在聽證會現(xiàn)場發(fā)生扔礦泉水瓶的事件。有些國外水務企業(yè)，當初以高溢價收購了國內城市水務的股份，如今則通過提高水價將這一部分的支出逐步往消費者頭上轉移。這些問題涉及對轉讓價格的監(jiān)管，對成本的監(jiān)管和核算，以及聽證會的程序正義等，都是屬于政府的職責范圍之內。由于我國公用事業(yè)正處于向市場經濟過渡的時期，因此更需要政府當好公眾的管家，保證價格調整的公正、公開，避免讓公眾“被不明真相”。
“政府”和“市場”之間怎樣通過合同約定平衡利益呢？該書中提出了一個很形象的“窗簾理論”：窗(政府)和簾(企業(yè))都可以用來遮擋外界的風雨，如果簾子完全落下來，相當于全部風險特許經營模式，承租企業(yè)對政府委托的公用事業(yè)項目進行投資、建設、經營和管理，企業(yè)承擔全部經營風險，政府不承擔經營風險。以此類推，如果簾子完全拉起來，則是政府直接承擔經營風險的模式，如果簾子落在中間的某一位置，則是政府和企業(yè)共同承擔風險的模式。從理論上講，簾子在窗的位置有無限多的點位，這也解釋了為什么特許經營沒有固定模式，政府和企業(yè)雙方的合作可以是靈活多變的。
不管是哪種特許經營模式，公權市場中政府的歸政府，市場的歸市場，雙方各司其職，各盡其能，而最終的目標和評價標準是公眾的滿意。但我們看到在公權市場，一些政府部門缺位、瀆職甚至尋租的現(xiàn)象屢見不鮮，一些企業(yè)在運營質量、社會責任等方面差強人意，公眾無法享受到好的公共產品和服務�？梢哉f，一個看似簡單的“公”字，正是《公權市場》這本書所闡發(fā)的微言大義。 |