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（美）戴維·奧斯本 |
現(xiàn)任美國駐華大使駱家輝從政以來曾面臨過多次嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。他擔(dān)任美國華盛頓州州長期間面臨的公共財(cái)政危機(jī)，可能算得上是事態(tài)最為糟糕、構(gòu)成最大考驗(yàn)的一次。2002-2003財(cái)年尚未過半，華盛頓州一般基金收入30年來首次下降，州財(cái)政陷入入不敷出的窘境，駱家輝不得不削減15億美元開支，由此造成1340個(gè)就業(yè)機(jī)會減少。非但如此，按照當(dāng)時(shí)專家的預(yù)估，在接下來的兩年內(nèi)，華盛頓州財(cái)政的收入還將進(jìn)一步減少，要么就必須繼續(xù)削減公共服務(wù)，要么則要嘗試加稅——在美國，兩個(gè)法子顯然都行不通，無論采用哪個(gè)，都意味著民選官員的政治自殺。
在當(dāng)時(shí)，華盛頓州官方向美國知名的公共政策咨詢機(jī)構(gòu)“公共策略研究所”求助，并轉(zhuǎn)達(dá)了駱家輝的要求：按照削減10-15%后的財(cái)稅收入目標(biāo)，重新確立州預(yù)算，將經(jīng)費(fèi)安排到該州公民急需的方面。這就是說，華盛頓州政府所屬各部門的經(jīng)費(fèi)都可能被削減，為此許多部門紛紛采用填充開支擴(kuò)大（預(yù)估）費(fèi)用的方法，希望能逃脫削減。由此又形成一個(gè)死結(jié)，無論是當(dāng)時(shí)作為州長的駱家輝，還是承擔(dān)政策咨詢項(xiàng)目任務(wù)的公共策略研究所，都無法向州政府所有部門同時(shí)“開戰(zhàn)”。
公共策略研究所幫助駱家輝順利的解開了上述“死結(jié)”，即新預(yù)算不是按政府各部門希望得到的資助額度和細(xì)目編制，而是從公民所希望取得的公共服務(wù)成果出發(fā)，一項(xiàng)項(xiàng)重新計(jì)算政府供給每項(xiàng)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格并列出優(yōu)先順序，在優(yōu)先事項(xiàng)之間進(jìn)行預(yù)算的合理配置，為每一個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)制定購買計(jì)劃。
駱家輝的新預(yù)算方案獲準(zhǔn)實(shí)行后，使華盛頓州暫時(shí)擺脫了公共財(cái)政危機(jī)，有了喘息之機(jī)。實(shí)際上，單靠對預(yù)算的重新編制，不可能從根本上解決公共財(cái)政危機(jī)。公共財(cái)政危機(jī)問題是美國貨幣政策、聯(lián)邦稅收政策，以及利益集團(tuán)維持美國高頻率對外軍事干預(yù)政策而帶來沉重負(fù)擔(dān)等多方面因素疊加的產(chǎn)物，時(shí)至今日，也仍然困擾著奧巴馬政府和美國各州、縣地方當(dāng)局。
即便如此，仍不能否認(rèn)駱家輝任華盛頓州州長期間推行稅收和預(yù)算改革的示范意義。此項(xiàng)改革的核心點(diǎn)在于確立“結(jié)果取向的預(yù)算編制”原則，其步驟可以概括為：第一，區(qū)分公共開支所針對問題的性質(zhì)，即短期問題還是長期問題，能否用加大公共開支或削減甚至市場化的方式來改善問題解決；第二，為公民提供公共服務(wù)的政府，應(yīng)該要求公民為之承擔(dān)何種標(biāo)準(zhǔn)的付費(fèi)，即確立“政府的價(jià)格”；第三，確定政府的優(yōu)先事項(xiàng)，即將政府經(jīng)費(fèi)等資源率先投入公民認(rèn)為最值得做的事情；第四，就每個(gè)具體公共服務(wù)或管理項(xiàng)目，單獨(dú)估算出“政府的價(jià)格”，將之納入公民討論、民意表決程序；第五，優(yōu)化執(zhí)行方案，在公民愿意支付的價(jià)格水平上取得盡可能好的政策預(yù)期效果�？梢哉f，這是一套優(yōu)化公共預(yù)算結(jié)構(gòu)、提高政府公共執(zhí)行能力、提升公共服務(wù)效率的有效方案，也有利于政府甚至是特定項(xiàng)目、時(shí)期的加稅方案贏取民眾支持，對我國各級地方政府具有一定的參考借鑒價(jià)值。
為駱家輝擔(dān)當(dāng)改革智囊的美國“公共策略研究所”，該機(jī)構(gòu)合伙人戴維·奧斯本曾領(lǐng)銜推出享譽(yù)全球的《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書，有效指導(dǎo)了世界各國政府的改革實(shí)踐。在這之后，在公共策略研究所積極參與了華盛頓州預(yù)算改革等重點(diǎn)實(shí)務(wù)項(xiàng)目后，戴維·奧斯本又與該研究所另一位專家彼得·哈欽森合作出版了《政府的價(jià)格：如何應(yīng)對公共財(cái)政危機(jī)》。后一本書成功預(yù)見到了近年來歐美等發(fā)達(dá)國家、若干發(fā)展中國家，以及各國地方政府出現(xiàn)的“持續(xù)財(cái)政危機(jī)”，并對推廣應(yīng)用華盛頓州稅收和預(yù)算改革提出了具體建議。
《政府的價(jià)格：如何應(yīng)對公共財(cái)政危機(jī)》一書強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)開源節(jié)流的策略，一方面，地方政府要科學(xué)、合理預(yù)測未來一段時(shí)期內(nèi)的財(cái)政收入，要充分考慮到本地所依賴重點(diǎn)稅種的波動性，要為可能出現(xiàn)的稅收下滑制訂預(yù)案，由此來完成對政府稅收結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，確保財(cái)政收入（政府保證公共服務(wù)供給的經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)）的穩(wěn)定。另一方面，要讓同樣的財(cái)政經(jīng)費(fèi)發(fā)揮更大、讓公民更滿意的服務(wù)，需要讓服務(wù)、執(zhí)行兩類政府部門參與競爭，倒逼其發(fā)揮控制成本、創(chuàng)新工作機(jī)制的水平和潛力并保證對公民需求及時(shí)作出回應(yīng)。
當(dāng)然，有必要補(bǔ)充指出的是，美國聯(lián)邦政府和多個(gè)城市在克林頓·布什兩任總統(tǒng)任期內(nèi)，在政府部門參與競爭、公共服務(wù)私有化（以外包等形式）方面走得太遠(yuǎn)，僅僅能保證政府對常態(tài)化職責(zé)作出反應(yīng)，而降低了美國聯(lián)邦和地方各級應(yīng)急處置能力。2005年8月，美國路易斯安那州的新奧爾良市遭受颶風(fēng)侵襲，造成千余人死亡的慘痛代價(jià)，以及數(shù)百億美元的財(cái)產(chǎn)損失，這既可歸結(jié)為救援政務(wù)外包所造成的救援部門力量不足，也與路易斯安那州、新奧爾良市將太多的公共服務(wù)外包，造成的災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)失靈有關(guān)。
政府更有效、更節(jié)約的花錢，常常會帶來一個(gè)尷尬的問題，就是財(cái)政年度即將結(jié)束時(shí)，一些部門沒能將預(yù)算資金花完，這些單位出于對來年預(yù)算進(jìn)一步削減的擔(dān)憂，而會想方設(shè)法、巧立名目突擊花錢——這個(gè)問題在中美兩國均十分突出。戴維·奧斯本在書中針對這種現(xiàn)象開出的藥方是，財(cái)政部門應(yīng)出臺明文政策，鼓勵(lì)各單位提高預(yù)算資金使用效率，鼓勵(lì)實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金結(jié)余，并在完成對各單位績效審計(jì)后，允許相關(guān)單位自主支配一部分省出的錢。
戴維·奧斯本還提醒預(yù)算改革的決策者，必須注意改革后各單位為追求預(yù)算絕對值減少（討好上級、輿論、選民政績），而削減一些需要長期投入資金維護(hù)、管理、督促落實(shí)的工作所需資金，進(jìn)而忽略了公共資產(chǎn)價(jià)值的下降。譬如，一些市政設(shè)施的建成，如果沒有后續(xù)有效維護(hù)和管理，其資產(chǎn)價(jià)值就會加速貶值，而當(dāng)初建設(shè)這些設(shè)施、隨后削減維修維護(hù)開支的官員，卻不會對最終結(jié)果負(fù)責(zé)。
