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在稅收立法權(quán)的橫向劃分上首先應(yīng)加強立法機關(guān)在稅收立法中的主導(dǎo)地位和相應(yīng)權(quán)力，相應(yīng)地逐步縮小國務(wù)院的授權(quán)立法范圍。
昨日，十屆全國人大常委會第二十八次會議審議了授權(quán)國務(wù)院減免利息稅的議案，這意味著呼吁很久的取消或調(diào)整利息稅政策或?qū)⒊雠_。從上調(diào)印花稅開始，人們對一系列稅收調(diào)控政策、法律的出臺程序等事宜似乎還有所疑惑，我們有必要梳理一下我國稅收立法的現(xiàn)狀。
稅收立法權(quán)限的三個等級
按照效力等級的劃分，我國稅收立法權(quán)限實際上分為三個等級：第一等級，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)憲法，制定和頒布有關(guān)國家稅收的基本法律。如《中華人民共和國稅收征收管理法》和去年修訂的《中華人民共和國個人所得稅法》等。基于本立法權(quán)限等級制定的稅法規(guī)范稱之為稅收法律。
第二等級分為兩個層次。第一層次是國務(wù)院制定有關(guān)稅收的行政法規(guī)；或是根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)，擬定的暫行規(guī)定和條例。比如，增值稅暫行條例等等。
第二層次是具體行使財政稅收管理職能的財政部、國家稅務(wù)總局等有關(guān)職能部門，根據(jù)法律和國務(wù)院授權(quán)制定稅收行政規(guī)章�；诒玖⒎�(quán)限等級制定的稅法規(guī)范統(tǒng)稱為行政法規(guī)和規(guī)章。比如，前些日子，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部關(guān)于調(diào)整印花稅稅率的決定就是屬于此類權(quán)限。
第三等級就是各省、自治區(qū)、直轄市等地方性稅收法規(guī)。
應(yīng)以國家立法為主行政立法為輔
對稅收立法權(quán)進行合理配置，是稅收法治的政治基礎(chǔ)。在法治化水平較高的國家，稅收立法權(quán)的分配一般通過憲法予以明確規(guī)定，或至少存在一個由最高立法機構(gòu)通過的法律依據(jù)。
我國稅收立法權(quán)的劃分一直沒有一個統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則。其實際劃分是由國務(wù)院通過頒布行政法規(guī)來加以規(guī)定的。在授權(quán)情況下，國務(wù)院發(fā)布了一系列稅收行政法規(guī)，使現(xiàn)行的稅收法規(guī)主要以大量的稅收行政法規(guī)為主。在中國目前23個稅法中，只有《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》是全國人大立法制定的。
從立法權(quán)配置角度來看，全國人大的立法權(quán)有必要得到進一步加強。國家立法機關(guān)與行政機關(guān)的性質(zhì)、地位、任務(wù)各不相同，在社會生活中發(fā)揮著各自不同的職能作用，二者在行使立法權(quán)上也各有其特點。二者的區(qū)別不僅僅是一個稅法的外在表現(xiàn)形式問題，還是一個涉及到在稅收立法上如何處理國家立法權(quán)和行政立法權(quán)的關(guān)系，如何劃分不同立法主體間的立法權(quán)限以及稅法的地位、效力和實施效果等方面的重大原則性問題。
就目前我國法治建設(shè)的總體情況和稅收立法的基本格局而言，應(yīng)以國家立法為核心，行政立法為輔助，以盡量避免稅收立法的低層次化。這也是稅收法定主義原則和依法治稅的必然要求。因此，在稅收立法權(quán)的橫向劃分上首先應(yīng)加強立法機關(guān)在稅收立法中的主導(dǎo)地位和相應(yīng)權(quán)力，相應(yīng)地逐步縮小國務(wù)院的授權(quán)立法范圍。
加強專家在稅收立法中的作用
從立法程序來看，稅收作為合法侵犯公民財產(chǎn)權(quán)利的法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)將聽證制度作為必須履行的立法環(huán)節(jié)。我國以往的稅收立法，一般在公布前民眾對其內(nèi)容知之甚少。稅法的制定和修改調(diào)整對公眾切身利益的影響巨大，很多時候立法進程尚無一個可以讓公眾了解的順暢途徑。
因此，應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定公眾參與立法過程、表達意見的途徑，應(yīng)當(dāng)及時向社會公布立法計劃和進程，并設(shè)置專門的機構(gòu)和專門程序收集、處理和反饋民意，保證稅收立法公開化、透明化，才不至于造成因政策變動而導(dǎo)致的不必要恐慌。
從立法的質(zhì)量來看，加強專家在稅收立法中的作用。稅收立法需要技術(shù)、復(fù)雜專業(yè)知識、信息收集，專家在這方面長年的積累研究、實踐，能夠為制定更科學(xué)合理的稅收法律提供知識儲備。但目前，專家在稅收立法過程中的作用還未充分發(fā)揮，利用專家的工作并未成為立法中的一項制度規(guī)定，其參與立法工作的范圍也很局限。
更為重要的是，現(xiàn)在稅收要發(fā)揮調(diào)控作用更需要考慮到經(jīng)濟、社會、政治等多方面的目標(biāo)，需要系統(tǒng)化和長期化的綜合考量，通過借鑒、吸收、論證專家意見，我國的稅收立法可以朝更科學(xué)、更有效率的方向邁進，而不是僅僅拆東墻補西墻，發(fā)揮的僅僅是救火隊的作用。這個問題在我們歷年來的印花稅稅率調(diào)整、利息所得稅恢復(fù)征收等問題上表現(xiàn)得比較突出。
我國目前以稅收行政法規(guī)為主的稅法體系不利于社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。從長遠來看，我國最終是要構(gòu)建一個以稅收法律為主、稅收行政法規(guī)為輔的稅法體系。
（中國社科院財貿(mào)所博士） |