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| 2007-10-29 鄭秉文 來源:中國(guó)證券報(bào) |
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在中國(guó)社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型過程中，根據(jù)國(guó)際慣例，納入轉(zhuǎn)型的群體是漸近式的，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位暫時(shí)沒有進(jìn)入改革范疇，所以從社保制度轉(zhuǎn)型的角度看，解決企業(yè)人員退休待遇既是一個(gè)歷史遺留問題，也是國(guó)家需要支付的一個(gè)重要轉(zhuǎn)型成本，其重要意義與做實(shí)賬戶的轉(zhuǎn)型成本的性質(zhì)一樣，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社保制度轉(zhuǎn)型必須要支付的一個(gè)成本。但是，從這次調(diào)整待遇的決定引起的社會(huì)反響來看，結(jié)合歐洲某些國(guó)家社保制度“碎片化”后果，我們可以從“兩種退休制度”引申出如下三點(diǎn)啟示：
首先，多種退休制度并存是導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)潛在根源。
中央連續(xù)三年調(diào)整退休待遇的決定一經(jīng)公布，立即引起網(wǎng)民的極大反響。一方面是積極的，許多網(wǎng)民非常激動(dòng)，感謝黨和政府縮小企業(yè)與事業(yè)單位退休人員退休待遇的做法；但另一方面卻有人認(rèn)為待遇調(diào)整“沒有明確目標(biāo)”，心里“沒底”，對(duì)最終能否消除兩個(gè)退休制度之間的差距表示出較大疑慮。
縱觀世界各國(guó)社保制度，凡是存在兩種退休制度以上的國(guó)家，幾乎都存在相互之間彼此攀比、不斷升級(jí)、最終導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的現(xiàn)象。例如，歐美社保制度之間的最大差異之一就是，許多歐洲國(guó)家由于歷史的原因，不同群體實(shí)行的是不同制度，成百上千個(gè)退休小制度并存，待遇標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距，相互之間難以流動(dòng)。例如法國(guó)最近幾年來改革幾乎停滯不前，街頭政治不斷，社會(huì)騷亂連綿。相比之下，在統(tǒng)一的北美社保制度下，不管是公共部門還是私人部門，不管白領(lǐng)還是藍(lán)領(lǐng)，他們的待遇水平相對(duì)統(tǒng)一公平，不存在群體差異性，而且在全國(guó)范圍流動(dòng)沒有任何障礙，所以在美國(guó)就幾乎沒有因基本社保制度改革而引發(fā)社會(huì)振動(dòng)的記錄。
歐洲與北美的社保實(shí)踐告訴我們：在統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社保制度時(shí)，不應(yīng)人為地使制度“碎片化”，而應(yīng)建立一個(gè)統(tǒng)一的可以覆蓋全社會(huì)的制度。如果采取“打補(bǔ)丁”的做法，很可能埋下隱患：2006年3月英國(guó)地方公務(wù)員發(fā)生的全國(guó)大罷工就是幾十年前留下的碎片化制度惡果。
其次，碎片化制度具有不斷推動(dòng)中央財(cái)政加大支出的趨勢(shì)。
多種退休制度并存的一個(gè)基本規(guī)律就是，待遇低的群體勢(shì)必攀比待遇高的群體，財(cái)政支出不斷攀高，為中央財(cái)政帶來壓力。歐洲大部分國(guó)家社保制度收不抵支，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的包袱日益沉重，在相當(dāng)程度上是“多種退休制度”并存所致。即在碎片化制度下，中央和地方兩級(jí)財(cái)政不得不加大轉(zhuǎn)移支付。而在北美統(tǒng)一制度下則不存在這樣的問題。例如，美國(guó)社保基金自建立社保制度70多年來情況一直要好于歐洲，截至今年5月，美國(guó)社�；鹩嘟�2萬億美元，是一年退休金支出的3倍多。就是說，即使不考慮制度收入，也足以支付三年多。
多種退休制度的另一個(gè)規(guī)律是，當(dāng)中央財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重和難以為繼，對(duì)其進(jìn)行“瘦身”改革為時(shí)晚矣。改革的對(duì)象當(dāng)首先是“削山頭”，但當(dāng)“革命”革到自己這個(gè)山頭時(shí)，便遭到極力反對(duì)，其他群體為避免成為下一個(gè)改革對(duì)象便主動(dòng)積極加入到反對(duì)改革的行列中來。如果政府退讓，其代價(jià)一般來說不僅沒有削平此“山頭”，反而不得不填平彼“山凹”，各群體向山頭看齊。最典型的是去年3月法國(guó)《首次雇傭合同法》事件：該法律規(guī)定在頭兩年內(nèi)隨時(shí)解雇青年人而無需說明理由，目的在于激活青年人勞動(dòng)力市場(chǎng)，提高青年人就業(yè)率。但是，在強(qiáng)烈的街頭對(duì)峙甚至發(fā)生嚴(yán)重社會(huì)騷亂的情況下，政府不得不妥協(xié)退讓，其結(jié)果是代之以通過了相反的一項(xiàng)立法：規(guī)定政府向雇傭青年人的雇主提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，第一年每人每月補(bǔ)助400歐元，第二年200歐元。僅這一項(xiàng)，法國(guó)每年就要多支出十幾億歐元。
第三，社保制度改革應(yīng)制定具體方案和時(shí)間表。
這次“調(diào)待”之所以引起社會(huì)的反響，還有一個(gè)重要原因：社保制度改革沒有預(yù)期，沒有時(shí)間表。
一是，戰(zhàn)略目標(biāo)確定以后，要制定具體實(shí)施方案，不能走一步看一步。例如，早在1991年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的33號(hào)文《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》就提出，要積極創(chuàng)造條件，從縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級(jí)統(tǒng)籌。但是直到今天，全國(guó)總體上還是處于縣級(jí)統(tǒng)籌水平。
二是，要做好社會(huì)動(dòng)員和宣教工作。2005年底國(guó)務(wù)院發(fā)布的38號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》引發(fā)的社會(huì)輿論震動(dòng)應(yīng)引以為戒。宣教工作跟不上，社會(huì)每個(gè)群體就沒有預(yù)期，微觀上的短期經(jīng)濟(jì)行為就不可避免，往往會(huì)沖擊改革大目標(biāo)。
三是，在社保制度改革中，局部利益和地方利益常常左右社保制度的改革進(jìn)程。這些利益關(guān)系嚴(yán)重地交織在制度的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和配合過程之中，他們相互掣肘，效率低下，只顧眼前，疏于長(zhǎng)遠(yuǎn)，不利于2020年總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在各級(jí)政府中，雖然口頭上沒有人不承認(rèn)社保制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的一個(gè)重要組成部分，沒有人不承認(rèn)社會(huì)保障的重要性，但是在實(shí)際執(zhí)行中，無論是財(cái)力人力的安排上，還是物力和其他資源的配備上，都往往表現(xiàn)出“一手軟”的現(xiàn)象。
幾年來，企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員之間的待遇差距及“兩種退休制度”的不和諧狀況越來越受到社會(huì)各界的關(guān)注。日前，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，2008-2010年連續(xù)三年繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。此舉引起了社會(huì)極大反響。
在分析了歐洲某些國(guó)家社保制度“碎片化”以及北美統(tǒng)一化社保制度所帶來的不同后果之后，作者認(rèn)為：從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，多種退休制度并存是導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)潛在根源；歐洲的碎片化制度具有不斷加大中央財(cái)政支出的趨勢(shì)，而在北美統(tǒng)一制度下則不存在這樣的問題。同時(shí)，我國(guó)的社保制度改革應(yīng)制定具體方案和時(shí)間表，以穩(wěn)定全社會(huì)預(yù)期。 |
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