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在刺激經(jīng)濟的十項措施中，中央財政可以考慮將更多的力量放在民生和結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，而將投資項目更多地下放給地方和社會去做。就解決公共領(lǐng)域支出不足而言，與其將財政資源繼續(xù)下放到縣鄉(xiāng)，不如上收一些基本的公共支出責任
國務(wù)院強力出臺了擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的一攬子措施。時至今日，恐怕已沒有人懷疑這些政策的必要性。在經(jīng)濟增長迅速回落的同時，物價水平也急速脫離通脹區(qū)間。統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，10月份我國工業(yè)品出廠價格(PPI)同比上漲6.6%，漲幅比上月回落2.5個百分點；預(yù)計10月份CPI漲幅也將繼續(xù)回落至4.3%左右。
這些措施以及必要的后續(xù)措施，將能保證中國經(jīng)濟實現(xiàn)軟著陸。就經(jīng)濟增長來說，到2010年底，新措施約增加投資4萬億元，粗略估算每年約拉動實際GDP增長2個百分點。并且，投資一旦到位，刺激經(jīng)濟的效果將很快顯現(xiàn)�？紤]到中國財政的潛力，這些刺激措施也不會造成過多的國家負擔。財政可能會從現(xiàn)在的略有盈余變?yōu)橐欢ǔ潭鹊某嘧�，但程度是可控的。此外，刺激�?jīng)濟增長的十項措施兼顧了刺激短期經(jīng)濟增長與結(jié)構(gòu)調(diào)整，以投資帶消費，以消費促增長，實現(xiàn)民生改善和經(jīng)濟發(fā)展，雙贏的方向明確。
可以說，在這一輪全球經(jīng)濟周期之后，中國的實力將有明顯提升，會明顯縮小與發(fā)達國家的差距。包括中國在內(nèi)的新興經(jīng)濟體仍在發(fā)掘新經(jīng)濟所帶來的增長潛力，而發(fā)達國家尚未找到新的經(jīng)濟增長動力。雖然危機會導(dǎo)致中國經(jīng)濟增長速度放緩，而發(fā)達國家的情況則要糟糕得多。
那么，余下的問題是什么？筆者以為關(guān)鍵之處在于，改善民生和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整能否順利實現(xiàn)，而這取決于中央與地方政府之間的責權(quán)分配。就增加投資的積極性而言，地方政府的積極性比中央政府更高。這從地方政府出臺房地產(chǎn)新的政策的時機和力度上可見一斑。而一個擔憂在于，當前的刺激方案有可能在地方上造成更多的擠出效應(yīng)。這些擠出效應(yīng)不是發(fā)生在投資領(lǐng)域本身，而是在公共投資領(lǐng)域。
如果房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷不振，地方政府的土地財政將受到打壓，那么地方政府在那些不能直接體現(xiàn)為經(jīng)濟增長的支出項目上，將更可能削減支出。按中央投資與地方和社會投資1比3的習(xí)慣比例，未來兩年總共4萬億元中，中央財政出資約為1萬億元，地方財政出資約為3萬億元。在當前的支出責任框架下，地方政府在醫(yī)療、教育、環(huán)保等項目上承擔了主要的責任。但相對直接投資而言，地方政府在這些領(lǐng)域的支出缺乏積極性。
如果這一攬子刺激方案最終主要是在投資方面得到落實，那么此輪宏觀調(diào)控將會退化成一次性的經(jīng)濟刺激措施。結(jié)果，雖然經(jīng)濟軟著陸仍會實現(xiàn)，但結(jié)構(gòu)調(diào)整和民生改善的效果卻不顯著。這不是我們所期望的。因為，只有依賴經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及收入分配格局的改變，當前的經(jīng)濟發(fā)展模式才能得到改變。
具體而言，當前政府支出權(quán)責體系面臨兩個問題：其一，公平性問題，即政府的財力應(yīng)該主要由提供公共服務(wù)的政府支配，并且各地居民應(yīng)該享受大致相同的公共服務(wù)；其二，效率原則，即公共支出的責任應(yīng)該合理分配。目前，在這兩方面存在一定問題，需要做出調(diào)整。
雖然，中央政府向地方政府下放支出責任的同時，也讓地方政府支配了大部分的財政資源，但中國各級政府間支出責任的劃分并不符合國際上的普遍經(jīng)驗。并且，這些支出責任主要是由縣鄉(xiāng)政府承擔，而省市以下的地方財政通常只占到整個地方政府支出的一半以下，公共財政在還沒有達到滿足居民需要的地方就消耗殆盡，就此而言，財權(quán)和事權(quán)在四級地方政府(指省、市、縣、鄉(xiāng))之間的匹配是不合理的。顯然，在現(xiàn)有的格局下，如果不能讓縣鄉(xiāng)政府支配更多的財政資源，公共物品供給都無法得到根本改善，而強力免除農(nóng)村稅費并實行義務(wù)教育，將惡化基層財政境況。
在刺激經(jīng)濟的十項措施中，中央財政可以考慮將更多的力量放在民生和結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，而將投資項目更多地下放給地方和社會去做。就解決公共領(lǐng)域支出不足而言，與其將財政資源繼續(xù)下放到縣鄉(xiāng)，不如上收一些基本的公共支出責任。就一些公民應(yīng)該普遍享有的基本公共物品而言，具有很高的同質(zhì)性，供給存在顯著的規(guī)模經(jīng)濟特征。由國家統(tǒng)一制定最低標準，提供最基本的公共物品，不僅擺正了公共性，而且也能夠降低成本，減少地區(qū)之間的外溢性，改進效率。為此，應(yīng)該借鑒他國經(jīng)驗，對各級地方政府的支出責任做出明確的規(guī)定，并配以相應(yīng)的財稅權(quán)力；此外的支出責任應(yīng)該由中央財政承擔。
當宏觀調(diào)控定調(diào)為積極的財政政策和適度放松的貨幣政策之后，當刺激經(jīng)濟的框架出臺之后，各界的焦點似乎都放在了增加投資上�？蛇@并不夠。經(jīng)驗表明，增加投資并不困難，困難的是要實現(xiàn)刺激方案的其他方面，而在這些方面，相關(guān)細節(jié)還有待進一步明確。筆者的上述分析試圖表明，更加合理地劃分中央和地方政府在刺激經(jīng)濟中的責任可能是一個重要的突破口，并以此突破簡單刺激經(jīng)濟增長的慣常政策做法。 |