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相對(duì)于現(xiàn)有規(guī)定，近日公布的《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》無(wú)疑有著多項(xiàng)制度突破，例如征收異議情況下的訴訟救濟(jì)、征收補(bǔ)償從拆遷的結(jié)果變?yōu)椴疬w的條件、征收決定實(shí)行民主決議等，所有這些，都將大大推動(dòng)中國(guó)財(cái)產(chǎn)保護(hù)的法治進(jìn)程。但是，該征求意見(jiàn)稿對(duì)土地權(quán)利的遮蔽，仍值得進(jìn)一步反思。
首先，征收的客體僅僅局限于房屋所有權(quán)。雖然評(píng)估房屋價(jià)值時(shí)會(huì)考慮房屋的區(qū)位等因素，但并不存在對(duì)土地使用權(quán)的專有估價(jià)和補(bǔ)償。對(duì)尚未開發(fā)建設(shè)的土地，或者是房屋地基之外的土地，土地使用權(quán)人在被征收時(shí)都不能根據(jù)本條例獲得市場(chǎng)化的價(jià)格補(bǔ)償。這顯然不利于被征收人的財(cái)產(chǎn)保護(hù)。
而且，對(duì)于房屋來(lái)說(shuō)，即使房屋的區(qū)段、用途、面積、容積率等都是一樣的，其價(jià)值也會(huì)因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)性質(zhì)的不同而有較大差異。在我國(guó)，國(guó)有土地使用權(quán)包括出讓土地的使用權(quán)、劃撥土地的使用權(quán)兩種主要類型。出讓是競(jìng)價(jià)取得，劃撥是無(wú)償取得。出讓土地的使用權(quán)有期限限制，可以自由轉(zhuǎn)讓和抵押，而劃撥土地的使用權(quán)沒(méi)有期限限制，并且只有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)補(bǔ)交出讓金，變?yōu)槌鲎屚恋厥褂脵?quán)后才可以轉(zhuǎn)讓和抵押。
另外，城市土地國(guó)有化之前城市居民依法取得個(gè)人土地所有權(quán)，或者農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)的，在土地國(guó)有化后由于房屋沒(méi)有被征收，因而對(duì)房屋占用范圍內(nèi)的土地也繼續(xù)享有一種特殊的國(guó)有土地使用權(quán)，這種土地使用權(quán)可以隨著房屋自由轉(zhuǎn)讓，但又是無(wú)償取得，且沒(méi)有使用期限的限制。
這些不同類型的土地使用權(quán)，具有不同的價(jià)值。對(duì)土地權(quán)利的忽視，顯然無(wú)法正確地反映上述房屋價(jià)值的差別。更重要的是，土地權(quán)利及其價(jià)值的不清晰，會(huì)給房屋的評(píng)估等帶來(lái)模糊性，增大了權(quán)力尋租的空間。
征求意見(jiàn)稿第12條第2款規(guī)定，征收房屋的，依法收回國(guó)有土地使用權(quán)。依法收回不就是土地使用權(quán)的征收嗎？對(duì)這一收回或者征收，是否補(bǔ)償，又如何補(bǔ)償？物權(quán)法規(guī)定返還土地的出讓金，如何計(jì)算應(yīng)返還的數(shù)額，這和補(bǔ)償又有何區(qū)別？如果土地使用權(quán)已經(jīng)完全被房屋所吸收，征收房屋也就當(dāng)然包含了對(duì)土地使用權(quán)的征收，又何必單獨(dú)強(qiáng)調(diào)依法收回“土地使用權(quán)”？這些問(wèn)題的不明確，勢(shì)必會(huì)給將來(lái)房屋的征收埋下糾紛的隱患。
實(shí)際上，征收的目的不是為了獲得房屋，而是為了獲得土地，以便政府通過(guò)重新出讓土地使用權(quán)獲得巨額的土地出讓金。這是政府征收沖動(dòng)無(wú)法遏制的真正原因，也是營(yíng)利性征收無(wú)法杜絕的制度根源。因此，要防范不當(dāng)征收，就必須使得國(guó)家無(wú)法通過(guò)征收牟利，而要做到這一點(diǎn)，關(guān)鍵的也就是強(qiáng)化土地權(quán)利，并按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)被征收的土地權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)償。
從法理角度來(lái)說(shuō)，征收的本質(zhì)不過(guò)是國(guó)家的強(qiáng)制購(gòu)買，房屋只是土地被征收后拆遷的客體，而不是被征收的客體，這一點(diǎn)是不能不加以分辨的。如果強(qiáng)調(diào)征收的僅僅是房屋而不是土地權(quán)利的話，就會(huì)導(dǎo)致國(guó)家征收房屋然后拆掉的荒謬結(jié)論。
從制度精神的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)征收的限制，意味著國(guó)家權(quán)力的自我約束，而這一約束最直接的依據(jù)就是土地使用權(quán)出讓合同，出讓合同相當(dāng)于政府和具體權(quán)利人之間的個(gè)別、單獨(dú)立法，如果政府對(duì)自己簽訂的契約可以任意撕毀，如果土地使用權(quán)可以隨意收回而無(wú)合理補(bǔ)償，你還能指望政府會(huì)遵守自己的抽象立法嗎？
(作者系上海大學(xué)法學(xué)院副教授) |