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27日，國家審計(jì)署審計(jì)長劉家義在報(bào)告2007年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況時(shí)說，審計(jì)結(jié)果表明，中央部門預(yù)算執(zhí)行中存在問題金額達(dá)293億元，報(bào)告同時(shí)還點(diǎn)了19個(gè)部委的名。此外，中石油等3家央企業(yè)存在損益不實(shí)、少計(jì)利潤70多億元等問題，而國開行更被披露出有58億貸款違規(guī)進(jìn)入股市房市。
自1999年第一次在全國人大常委會(huì)上全面披露當(dāng)年的審計(jì)結(jié)果起，審計(jì)署連年發(fā)動(dòng)
“審計(jì)風(fēng)暴”，先后有一大批重大案件浮出水面，一連串貪官污吏中箭落馬。然而，在民眾寄予厚望的同時(shí)，“審計(jì)風(fēng)暴”卻漸呈疲態(tài)，甚至遭遇一些部門“屢審屢犯”的尷尬。筆者專門對(duì)比了上一年度的審計(jì)報(bào)告，挪用資金、虛列開支等問題依然照舊，其中水利部、教育部等部門連續(xù)兩年“榜上有名”。
不容否認(rèn)，審計(jì)風(fēng)暴
“雷聲大、雨點(diǎn)小”，是導(dǎo)致其威力不再的主要原因。和高調(diào)公布數(shù)百億元的問題資金相比，此次審計(jì)僅發(fā)現(xiàn)7件涉嫌違紀(jì)案件線索，14名涉案人員被移送有關(guān)部門查處。顯然，還有一大批人員沒有像民眾期待那樣受到嚴(yán)懲。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根源，在于當(dāng)前的審計(jì)風(fēng)暴還更多地停留在行政問責(zé)、法律問責(zé)的層面。
以這次中央部門本級(jí)存在問題資金293.79億元為例，違法違規(guī)問題僅占2%，管理不規(guī)范問題占98%。在現(xiàn)行的問責(zé)體系下，只有前面的2%涉嫌違法違紀(jì)，需要紀(jì)檢監(jiān)察、司法部門介入，給予有關(guān)涉案人員黨紀(jì)政紀(jì)處分，并追究其法律責(zé)任。而對(duì)于后面占了大頭的問題資金，主要采取“責(zé)令整改，并制定相關(guān)管理制度”，頂多給當(dāng)事人一個(gè)不痛不癢的行政處理。這樣的問責(zé)結(jié)果，在某種程度上傳遞了一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)：只要不觸及法律法規(guī)的“高壓線”，做做隱瞞收入、多報(bào)少用等“小動(dòng)作”既可以與己牟利，又不會(huì)招致太大的問題。高收益與低風(fēng)險(xiǎn)，使得一些部門和個(gè)人公然鉆起了審計(jì)問責(zé)體系的漏洞，與審計(jì)部門打起了“擦邊球”。
然而，部門使用的是國家財(cái)政，是靠納稅人來養(yǎng)活的，其管理方面存在的一系列問題看似沒有違法違紀(jì)，但卻給國家和人民帶來損失。有專向用途的財(cái)政資金被挪用，就意味著其不能發(fā)揮應(yīng)有的作用；項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢，無疑會(huì)增加資金和時(shí)間成本；而違規(guī)投資、違規(guī)出借、經(jīng)營不善等，更會(huì)造成國有資產(chǎn)的損失……現(xiàn)行的審計(jì)問責(zé)體系，無法真實(shí)反映這些問題產(chǎn)生的后果，也就不可能對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行有效追究，這一漏洞亟待“績效問責(zé)”來填補(bǔ)。
績效問責(zé)是建立在績效審計(jì)的基礎(chǔ)上。與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)側(cè)重于查處違法違規(guī)所不同，績效審計(jì)關(guān)注的是部門行為所產(chǎn)生的實(shí)際業(yè)績和效益，包括工作效率、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等。在美國，90%的審計(jì)力量用于績效審計(jì)。由于績效審計(jì)可以全面客觀地對(duì)部門不規(guī)范行為作出評(píng)估，這就有助于為有關(guān)部門和個(gè)人建立透明對(duì)等的權(quán)責(zé)關(guān)系，可以通過問責(zé)使被審計(jì)人為錯(cuò)誤做法付出應(yīng)有的代價(jià)。我們期待著，今后審計(jì)重點(diǎn)逐步向績效審計(jì)轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步完善問責(zé)體系。只有這樣，才能真正樹立審計(jì)風(fēng)暴的威信，令部門和地方望而生畏，不敢再越雷池一步。
五大電信運(yùn)營商重復(fù)投資“刻意為之”？
在27日公布的審計(jì)報(bào)告中，對(duì)中國移動(dòng)、中國電信、中國聯(lián)通(600050,股吧)、中國網(wǎng)通和中國鐵通的審計(jì)調(diào)查表明，2006年5家電信運(yùn)營企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率低于中央企業(yè)平均水平。審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)影響企業(yè)效益的主要問題是：重復(fù)投資導(dǎo)致資源閑置浪費(fèi)，部分投資項(xiàng)目效益較低。
重復(fù)投資導(dǎo)致資源閑置浪費(fèi)和效益下降，表面上看似決策失誤所致，因?yàn)槿绻跊Q策前充分調(diào)研、做到科學(xué)決策，在充分信息化的今天，競爭對(duì)手原本就不多的五大電信運(yùn)營商怎么會(huì)出現(xiàn)資源閑置這樣的低級(jí)失誤呢？如果沒有資源閑置，因此而造成的利潤減少和效益降低又從何說起呢？
其實(shí)，問題的關(guān)鍵并不在這里，而在于所謂的重復(fù)投資并不是五大電信運(yùn)營商意欲回避的，而是他們的刻意追求。也就是說，電信領(lǐng)域的重復(fù)建設(shè)在相當(dāng)大程度上是“故意”的，不是決策失誤，更不是決策錯(cuò)誤。理解這個(gè)問題并不難，因?yàn)槿魏螁栴}都是相對(duì)的，同樣的投資項(xiàng)目在消費(fèi)者和審計(jì)部門看來可能是重復(fù)建設(shè)，是資源浪費(fèi)，然而在投資者本人看來，這樣的重復(fù)建設(shè)正是提高企業(yè)自身競爭能力的著力體現(xiàn)。如果在硬件設(shè)施的投入上都落后于競爭對(duì)手，企業(yè)豈不是有被市場所淘汰的危險(xiǎn)？這就造成了五大電信運(yùn)營商為了穩(wěn)住各自的市場份額，不斷地進(jìn)行重復(fù)建設(shè)。并且，隨著五大電信運(yùn)營商經(jīng)營范圍區(qū)分度的縮小，重復(fù)建設(shè)就可能變得越來越嚴(yán)重。
千萬不要因此而認(rèn)為重復(fù)建設(shè)是充分競爭的產(chǎn)物，事實(shí)恰恰相反，有一組數(shù)據(jù)很能說明問題。2002年至2006年，五大電信運(yùn)營商累計(jì)投入11235億元用于電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如中國電信和中國網(wǎng)通在對(duì)方主導(dǎo)區(qū)域內(nèi)已有本地電話網(wǎng)的情況下，又投資508億元新建本企業(yè)本地電話網(wǎng)；中國鐵通在中國電信和中國網(wǎng)通投資在建各自全國固定電話網(wǎng)的情況下，也投資鋪設(shè)本企業(yè)的全國固定電話網(wǎng)，到2006年累計(jì)投入455億元。
為什么會(huì)發(fā)生這樣的情況，理由其實(shí)不言自明，那就是凡是重復(fù)投資的領(lǐng)域均是可能帶來超額回報(bào)的領(lǐng)域，而那些很少有可能給企業(yè)帶來巨額回報(bào)但卻能產(chǎn)生巨大社會(huì)效益的領(lǐng)域則無人問津，比如建立五大電信運(yùn)營商之間資源共享的網(wǎng)絡(luò)和渠道，提高電信服務(wù)的科技含量，減少服務(wù)成本的先進(jìn)方法等等。五大電信運(yùn)營商舍本逐末的根本原因正是在于前者的回報(bào)率較高，而后者雖然能夠起到方便消費(fèi)者，降低消費(fèi)支出的作用，卻會(huì)使電信運(yùn)營商的效益大打折扣。
同樣的傾向也發(fā)生在壟斷石油企業(yè)等內(nèi)部，中石化、中石油兩大成品油生產(chǎn)和銷售企業(yè)之所以一而再再而三地向國家財(cái)政申請煉油補(bǔ)貼，正是他們把煉油當(dāng)作了國家拋給的包袱和負(fù)擔(dān)，而把原油開采當(dāng)成了香餑餑，于是就造成石油企業(yè)重開采投入、輕加工投資的局面。孰不知，如若不接受煉油這個(gè)包袱，哪來的石油開采和成品油經(jīng)營權(quán)。
這足以說明，一些挾壟斷地位自重的企業(yè)利用國家政策賦予的特殊地位，并沒有真正把群眾利益放在第一位，而是以追求企業(yè)短期利潤最大化為第一目標(biāo)，唯利是圖，從而才導(dǎo)致勞民傷財(cái)?shù)闹貜?fù)投資現(xiàn)象愈演愈烈。
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