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我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展越來(lái)越凸顯出財(cái)稅體系的效率困境，這恰與當(dāng)前各界對(duì)財(cái)稅體系所寄予種種期望形成反差。
在貨幣政策保持連續(xù)性和穩(wěn)定性的背景下，財(cái)政政策被普遍看成是沖抵經(jīng)濟(jì)下行動(dòng)能的重要支柱；各界認(rèn)為稅制體制和結(jié)構(gòu)的調(diào)整有望優(yōu)化經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升微觀經(jīng)濟(jì)主體的效率；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也被看成是改善環(huán)境、增加公共服務(wù)供給的基石。財(cái)政部門(mén)要不負(fù)眾望，承擔(dān)起這些責(zé)任，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)效率增加的動(dòng)力源泉，其自身得保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)才行。然而，實(shí)際情況是，“高成本、低效益”一直是我國(guó)稅收征管的潛在問(wèn)題。審計(jì)署近日對(duì)稅務(wù)部門(mén)征稅成本開(kāi)展了審計(jì)調(diào)查，揭示出人員支出水平較高；辦公用房面積超標(biāo)；無(wú)編制和超編制購(gòu)置小汽車(chē)；招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和出國(guó)費(fèi)控制不夠嚴(yán)格等四大問(wèn)題。
關(guān)鍵是，這些低效率現(xiàn)象并不是不可擺脫的。依據(jù)《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》的數(shù)據(jù)，我國(guó)征稅成本率（征稅費(fèi)用總額占總稅收的比重）目前為5%至6%，而美國(guó)、新加坡、澳大利亞、日本以及英國(guó)的征稅成本率分別為0.58%、0.95%、1.07%、1.13%和1.76%。更令人擔(dān)憂(yōu)的是，近年來(lái)我國(guó)的征稅成本率一直處于上升通道，這也與發(fā)達(dá)國(guó)家征稅成本率穩(wěn)定在較低水平不同。1993年我國(guó)征稅成本率為3.12%，1996年為4.73%，1999年已超過(guò)5%，此后征稅成本率皆有增無(wú)減。這意味著，我國(guó)征稅成本增速快于稅收收入增速，越來(lái)越多的稅收被消耗在財(cái)稅部門(mén)本身。
征稅基礎(chǔ)設(shè)施不完善、納稅意識(shí)不高等因素自然是導(dǎo)致我國(guó)征稅成本高企的不可忽略的因素，但這些不是關(guān)鍵性的。我們已經(jīng)看到，1993年來(lái)我國(guó)征稅成本上升很快，很難說(shuō)近十幾年來(lái)我國(guó)的征稅基礎(chǔ)設(shè)施水平在不斷下降，或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)主體的納稅意識(shí)在不斷下滑。并且，審計(jì)署公布的四點(diǎn)高成本原因其實(shí)無(wú)一與納稅基礎(chǔ)設(shè)施或納稅意識(shí)相關(guān)，反倒是納稅條件看上去改善得有些過(guò)頭了。
在筆者看來(lái)，財(cái)稅低效率的問(wèn)題很大程度上出在財(cái)稅體制之內(nèi)。這種理解蘊(yùn)涵著更多的建設(shè)性，避免過(guò)分夸大各種客觀因素，將財(cái)稅低效率問(wèn)題寬泛化，好像只有等到所有企業(yè)的征稅平臺(tái)完全建立，并可準(zhǔn)確稽查，或者所有納稅人都主動(dòng)足額納稅的時(shí)候，財(cái)稅成本才能真正降低一樣。
因而，降低財(cái)稅成本，提升財(cái)稅效率更務(wù)實(shí)、更有效的途徑是深化財(cái)稅體制改革。我國(guó)財(cái)政效率近年來(lái)不進(jìn)反退的主要原因在于，財(cái)政體制設(shè)置本身存有諸多不合時(shí)宜之處。改革調(diào)整這些體制因素，正是提升財(cái)稅效率的題中之意。
首先應(yīng)轉(zhuǎn)變征稅目標(biāo)框架。我國(guó)的稅收之所以出現(xiàn)高收入與高成本并存的粗放型特征，乃是因?yàn)槲覈?guó)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)只考核收入不考核成本。地方政府為調(diào)動(dòng)稅務(wù)部門(mén)完成收入的積極性，普遍實(shí)行稅收任務(wù)完成情況與稅務(wù)部門(mén)經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，且實(shí)行經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)的政策。這就必然促使稅務(wù)機(jī)關(guān)在征管出發(fā)點(diǎn)上往往更多考慮如何最大限度地組織稅收收入，而很少考慮稅收成本的高低。經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，產(chǎn)出最大化并不等于效率最大化。要降低單位稅收的成本，就有必要引入正確的成本觀念，強(qiáng)調(diào)成本意識(shí)。在業(yè)績(jī)考核時(shí)，應(yīng)該考慮加入征稅成本緯度。
其次應(yīng)簡(jiǎn)化財(cái)稅體系。國(guó)稅地稅的分家也是造成目前我國(guó)征管成本偏高的重要原因。1994年稅制改革后，一方面，我國(guó)稅收收入快速增長(zhǎng)，另一方面，機(jī)構(gòu)分設(shè)后，人員大量增加，人均征稅額增長(zhǎng)不高，而人均征稅額的增加低于稅收總量的增長(zhǎng)幅度，征收的效率實(shí)際上是下降了。分稅制應(yīng)該由分收分支更多地向統(tǒng)征分支轉(zhuǎn)變，即在稅收的征收環(huán)節(jié)考慮合并統(tǒng)一征收，減少重復(fù)人員編制，避免對(duì)同一納稅主體分別征稅。1994年大力推廣的增值稅改革是另一需要著力改革之處。有證據(jù)顯示，“世界之最”的中國(guó)征收成本，主要源于復(fù)雜的增值稅管理成本支出。在現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅體制下，增值稅專(zhuān)用發(fā)票的防偽、運(yùn)存、保管、使用、注銷(xiāo)、審核、檢查和監(jiān)控成為一項(xiàng)十分復(fù)雜、耗資巨大的系統(tǒng)工程。增值稅向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。
最后應(yīng)嚴(yán)控征稅成本的擴(kuò)張。為達(dá)到保障國(guó)家稅收的穩(wěn)定增長(zhǎng)的目標(biāo)，我國(guó)征稅機(jī)關(guān)逐步擁有了過(guò)多的自由權(quán)，尤其是在分稅制體制下，地方征稅機(jī)關(guān)實(shí)際上有把征稅行為商業(yè)化的傾向。在不少地方政府看來(lái)，只要征稅“產(chǎn)出”大于人員成本，就會(huì)增加稅收人員，甚至是編外人員。然而，稅收成本絕不僅僅是征稅成本概念，更主要的征稅成本是稅收對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活造成的影響。稅務(wù)機(jī)關(guān)只考慮征稅成本，則會(huì)造成顯著的外部性。因?yàn)�，政府從整個(gè)社會(huì)的稅收成本的角度，嚴(yán)格規(guī)范征稅機(jī)構(gòu)及其行為是控制征稅成本的重要一環(huán)。
現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人亞當(dāng)·斯密早在1776年的《國(guó)富論》中就提出了稅收制度的四項(xiàng)原則，即公平、明確、便利、節(jié)約，這些標(biāo)準(zhǔn)至今仍煥發(fā)現(xiàn)實(shí)光芒。美國(guó)財(cái)政部宣布接管“兩房”昭示，與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)相比，財(cái)政部門(mén)在成熟發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用是增加了而不是縮減了。能力越大，責(zé)任越大。這意味著，我國(guó)財(cái)政系統(tǒng)效率的提升將具有不斷增加的重要性，任重而道遠(yuǎn)。 |