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近日，由財(cái)政部牽頭起草的、有關(guān)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的方案提交國(guó)務(wù)院等待批復(fù)，意味著國(guó)內(nèi)議論多年卻遷延未決的地方公債可能借擴(kuò)大內(nèi)需之機(jī)啟動(dòng)。
相關(guān)新聞一經(jīng)公布就引起廣泛的關(guān)注。說起來，基于公平和受益原則，用地方公債作為一些地方性公共產(chǎn)品的財(cái)源，自有其合理性。因?yàn)橐豁?xiàng)公共設(shè)施(如學(xué)校、道路、橋梁等)一旦建成，便會(huì)長(zhǎng)期發(fā)揮效益。如果所要建設(shè)的公共設(shè)施屬于地方性公共設(shè)施，那么地方公債就是一項(xiàng)可取的財(cái)政工具。雖然現(xiàn)行《預(yù)算法》明確規(guī)定不許地方政府發(fā)債，地方財(cái)政預(yù)算也不能打赤字，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，隨著地方政府日益成為相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政主體，積極探索建立地方公債制度，是必要和可取的。
當(dāng)然，現(xiàn)行規(guī)定也有其合理性——在地方政府風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還比較薄弱、中央政府間接控制地方公債規(guī)模的能力還存在欠缺的情況下，規(guī)避公債規(guī)模失控風(fēng)險(xiǎn)最有效的方法莫過于禁止發(fā)行地方公債了。但最有效的方法未必同時(shí)就是效率最高的辦法�，F(xiàn)實(shí)是：有一些地方性公共產(chǎn)品適合通過發(fā)行地方公債提供，卻因?yàn)椤额A(yù)算法》的規(guī)定而不能進(jìn)行，有些地方政府就通過“旁門”發(fā)行變相的地方公債，導(dǎo)致企業(yè)信用與政府信用、國(guó)家信用與地方信用混淆，并因其缺乏透明度而最終失控。1990年代的“廣信事件”就是慘痛的案例。由于這類事件的沖擊，各地方政府的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)也在逐步增強(qiáng)，企業(yè)信用與政府信用、國(guó)家信用與地方信用逐步被投資者所分開，發(fā)行地方公債的條件也就逐步成熟了。在這個(gè)意義上，上述事件未嘗沒有發(fā)揮給人們“上課”的作用。
盡管發(fā)行地方公債的必要性已經(jīng)顯露，但不等于就可以不施加限制。中央必須控制其總體規(guī)模，以免失控而最終釀成地方政府倒賬風(fēng)波，特別是任何公債舉借之前就必須考慮償債來源。1994年分稅制改革之后，財(cái)權(quán)向中央集中，事權(quán)則有下放之勢(shì)，地方政府財(cái)政自給率普遍下降，以至于盡管我國(guó)中央財(cái)政目前頗為強(qiáng)勁，但地方財(cái)政相對(duì)虛弱，省級(jí)財(cái)政總體呈赤字。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，上半年地方財(cái)政一般預(yù)算收入15265.21億元，一般預(yù)算支出18069.29億元，地方財(cái)政赤字高達(dá)2804.08億元。而且，地方財(cái)政赤字非常普遍——上半年一般預(yù)算盈余的僅有北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東7個(gè)省/直轄市，其余省級(jí)行政區(qū)一般預(yù)算收支全部赤字。此外，由于地方財(cái)政高度依賴土地收入，房地產(chǎn)市場(chǎng)冷卻意味著地方財(cái)政收支可能進(jìn)一步惡化。在此情況下，如果盲目放開地方公債，而不為償債能力做好充分準(zhǔn)備，必將為未來埋下隱患。
有鑒于此，在設(shè)計(jì)地方公債制度之時(shí)，需要考慮如何控制總體規(guī)模，包括直接管制手段，也包括通過經(jīng)濟(jì)杠桿的間接控制。如美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)地方政府發(fā)行的工業(yè)發(fā)展債券征稅，對(duì)控制地方公債無限膨脹發(fā)揮了相當(dāng)作用。在地方政府償債能力建設(shè)方面，我們需要推動(dòng)財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)應(yīng)，適度強(qiáng)壯地方財(cái)源，擺脫地方財(cái)政過度依賴土地有償使用費(fèi)的局面。 |