近日,由住房和城鄉(xiāng)建設部批準立項的《中國城市綜合管理體制及其運行機制研究》課題組就該課題大綱開始向公眾征求意見。此項研究建議，各地成立由市長牽頭的城市管理委員會。住建部政策研究中心城建管理研究處處長翟寶輝稱，將一個城市多部門的城市管理職能協(xié)調統(tǒng)籌,形成“大城管”格局，有利于建立城市管理的科學概念體系。
這個課題要解決的是一個歷史難題。長期以來，中國城市管理一直是個老大難問題。據(jù)說因小攤小販太多且無證經(jīng)營，給城市衛(wèi)生、交通、治安帶來了大麻煩，損害了城市形象，于是各地方政府紛紛組建了具有地方特色的城管執(zhí)法隊伍。與國家統(tǒng)一編制的“公安局”、“教育局”等部門不一樣，這個部門愛怎么叫怎么叫，在廣州叫做“城市管理綜合執(zhí)法局”，在北京叫做“城市管理綜合行政執(zhí)法局”，在武漢則叫做“城市管理局、城市管理執(zhí)法局”；并且各有各的掛靠部門。
區(qū)別于其他執(zhí)法機構，城管執(zhí)法機構的特色在于，在國務院它找不到對口的領導機構，地方政府的城管執(zhí)法機構一直缺乏全國性的立法管理。這就產(chǎn)生了悖論：一個被地方政府寄予厚望的執(zhí)法機構，居然沒有法定地位和嚴格的執(zhí)法規(guī)范。此外，非公務員的外聘來源，導致城管從業(yè)者來源混亂，素質不一。為表現(xiàn)自己的工作業(yè)績，這些非法執(zhí)法者往往與為了生計奔波的流動人員發(fā)生尖銳沖突，由此引發(fā)的暴力沖突層出不窮，令城管隊伍整體上承受輿論的巨大壓力。
就上述問題，課題組有針對性地提出，城管的職責由住建部歸口管理,以城市建設司為基礎,組建城市建設與綜合管理司,或單獨設立城市綜合管理指導司；大城管主任由市長兼任,分管副市長任副主任,城市管理委員會辦公室設在城市綜合管理局內,局長兼任辦公室主任；化解多頭管理。
課題組還提出，“城管應該管也只能管城市基礎功能和城市公共空間,而衍生功能即人類各種政治、經(jīng)濟、社會活動,則不應當由城管去管理”，“化解城市公共空間管理矛盾的關鍵點,在于給予弱勢群體盡可能多的實際可分享空間”。
相對過去很多治標不治本的建議，這個建議直面了城管的合法性和制度性問題，有明顯的進步意義。作為最高一級政府部門，住建部能如此認真地提出維護公民權利和保障弱勢群體的這一體現(xiàn)公平正義價值取向的觀點，值得被輿論界充分肯定。
對這次城管改革，我們當然還抱有更高的希望。那就是好愿望的落實：必須從《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等國家立法層面，徹底解決中國城市管理執(zhí)法機構的合法性問題。
具體說來，首先是將城管執(zhí)法人員納入到《公務員法》的管理范疇中去，改變過去那種聘用城管人員無法可依的局面；其二，要徹底解決城管執(zhí)法的合法性授權問題；第三，如果城管必須有執(zhí)法權力，一定要明確城管執(zhí)法的規(guī)范和限制問題，對城管執(zhí)法中的非法行使，要充分確立民權救濟機制，在制度上為行政復議、行政訴訟提供足夠的司法空間，使民告官有成功的可能；第四，基于精簡政府機構、建設“小政府”的目標，應考慮發(fā)展社會中介組織，加強民眾自我管理、自我組織、自我監(jiān)督的能力，這樣城管的矛盾焦點就不會集中在政府身上；第五，無論全國人大及其常委會，還是其他國家機構，以及社會各界，都要認真探討這個課題，以推動在制度層面完成城市管理朝向法治軌道的真正轉型。（作者系四川大學蘇州研究院研究員）
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