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7月21日，奧巴馬總統(tǒng)簽署了多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案，宣告美國金融監(jiān)管體制改革終于塵埃落定。與此同時，盡管英國金融監(jiān)管體制改革還沒有最終答案，但財政大臣奧斯本6月16日已在倫敦金融城市長晚宴上正式宣布，將對英國“三駕馬車”式的金融監(jiān)管體系進行徹底改革。
從這些改革中，既可以看到共性，也可以看到不確定性。其中前者值得我們在新一輪監(jiān)管改革中進行思考和借鑒，而后者則不必盲從，有必要從別人的試錯中找出自己的路徑。
筆者的認識是：
一是金融分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管共同在向無縫隙監(jiān)管時代過渡。這場上世紀30年代以來最大的金融危機使美國對自己的監(jiān)管體系進行了反思，但無論從過程還是結(jié)果來看，都沒有將這場危機歸結(jié)為分業(yè)監(jiān)管或功能監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營的不匹配。
從美國改革結(jié)果來看：第一，改革后的美國金融監(jiān)管體系更加強調(diào)金融消費者保護，成立設(shè)于監(jiān)管部門（美聯(lián)儲）之下的消費者金融保護局。第二，“大而不能倒”銀行的神話終于到了可以終結(jié)的時候。通過設(shè)立新的破產(chǎn)清算機制，美國聯(lián)邦存款保險公司將責(zé)令大型金融機構(gòu)提前做出自己的風(fēng)險撥備，防止金融機構(gòu)再度拖累納稅人救助。第三，監(jiān)管的觸角開始伸展到金融領(lǐng)域的每一個角落。例如，將之前缺乏監(jiān)管的場外衍生品市場納入監(jiān)管視野；限制銀行自營交易及高風(fēng)險的衍生品交易；確保高管薪酬制度不會導(dǎo)致對風(fēng)險的過度追求；成立財政部牽頭的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（美國財政部大約相當于副總理級別，我國目前不存在這樣的超級部委）等。
二是一些改革的效果或方向仍有不確定性，特別是中央銀行職能和金融監(jiān)管職能是否應(yīng)當繼續(xù)分離。
目前英國的金融監(jiān)管體制是在1997年工黨上臺以后形成的。上世紀90年代，由于國際商業(yè)信貸銀行破產(chǎn)、巴林銀行倒閉、國民西斯敏寺銀行危機等金融事件的發(fā)生，英格蘭銀行受到指責(zé)，特別是既要保持貨幣政策的連續(xù)性，又要監(jiān)管商業(yè)銀行各類風(fēng)險，防止商業(yè)銀行陷入流動性危機。在此背景之下，英格蘭銀行的監(jiān)管職能被剝離，主要來自9家監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職能被合并，于2001年成立金融服務(wù)局（FSA）。2010年5月保守黨和自由民主黨聯(lián)合執(zhí)政以后，工黨之前提出的金融監(jiān)管改革方案被大幅調(diào)整，并在聯(lián)合聲明中提出英格蘭銀行負責(zé)宏觀審慎監(jiān)管和監(jiān)督微觀審慎監(jiān)管，貨幣政策與金融監(jiān)管相互分離的時代很可能就此畫上句號，從而兌現(xiàn)保守黨關(guān)于撤銷金融服務(wù)局、賦予英格蘭銀行更廣泛監(jiān)管權(quán)力的競選承諾。改革方案雖然反映了一部分人的心聲，但很多輿論認為，由于執(zhí)政黨變化帶來的監(jiān)管架構(gòu)調(diào)整無非是個政治游戲，還不如進一步明確各家機構(gòu)的分工，充實監(jiān)管力量，提高人員素質(zhì)。
我們不可能完全忽略美國和英國金融體制改革的最新演進。如果國內(nèi)輿論確實感到多個金融主管部門并存影響金融效率，那么將“一行三會”合并，而非僅限于三會合一，實現(xiàn)外部協(xié)調(diào)內(nèi)部化，將是十分必要的。甚至為淡化行政級別，將合并以后的機構(gòu)像1978年之前那樣與財政部合署辦公，并由財政部副部長兼任人民銀行行長，也未嘗不可。
但是，英國式改革效果仍有很多不確定性，監(jiān)管與貨幣政策職能合一后的英格蘭銀行是否比過去兩家機構(gòu)更有作為，公眾還需拭目以待。因此我國對于金融主管部門的改革也不必操之過急，徒費改革成本。特別是2008年新一屆政府成立以來，國務(wù)院已經(jīng)牽頭建立旬會制度，在協(xié)調(diào)“一行三會”過程中體現(xiàn)了效率和執(zhí)行力。
因此，后面的討論將在此基礎(chǔ)上展開，特別是在繼續(xù)堅持貨幣政策和金融監(jiān)管的適度分離上。筆者的想法是：
一要進一步強化和充實我國的金融監(jiān)管力量。
首先，要強化監(jiān)管部門的金融消費者保護職責(zé)。美英兩國決心加強對金融消費者的保護并非兩國的創(chuàng)造，不過是對澳大利亞“雙峰式”金融監(jiān)管框架的一種模仿。按照《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第一條有關(guān)內(nèi)容，“為了加強對銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險，保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益，制定本法”，明確賦予監(jiān)管機構(gòu)保護金融消費者權(quán)益的職責(zé)。但遺憾的是，我國監(jiān)管部門至今沒有這樣的司局機構(gòu)設(shè)置，一定程度上制約了這一職能的發(fā)揮。
其次，要徹底改變監(jiān)管不為宏觀周期服務(wù)的錯誤認識。過去總有一種誤解，監(jiān)管機構(gòu)是執(zhí)法機構(gòu)，既然法律法規(guī)是嚴肅而不變的，那么金融監(jiān)管就不必考慮宏觀周期因素。但金融監(jiān)管的最新實踐已經(jīng)證明，不考慮宏觀經(jīng)濟波動的監(jiān)管，最終只會變?yōu)榻┗偷托У谋O(jiān)管。而且，宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管職能置于一家金融主管部門為好。這是因為，如果現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)僅能從微觀層面提出資本要求，而由貨幣政策部門從宏觀審慎角度提出逆周期資本要求，由于政策不一致，就會造成被監(jiān)管機構(gòu)出現(xiàn)行為混亂。與此同時，對于一個兼顧金融監(jiān)管職責(zé)的中央銀行，例如現(xiàn)在的美聯(lián)儲和正在設(shè)計中的英格蘭銀行，作為監(jiān)管者而同時承擔(dān)宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管職責(zé)，既無可厚非，也是必然唯一選擇。
再次，應(yīng)盡快做實監(jiān)管部門對金融控股公司的監(jiān)管。目前，母公司為金融企業(yè)或者實業(yè)企業(yè)的金融控股公司已經(jīng)越來越多，對此絕不可等閑視之，漠視金融風(fēng)險的擴散。在堅持貨幣政策與金融監(jiān)管相互分離、完善主監(jiān)管制度的大原則下，有幾條思路值得考慮：第一，控股公司是金融企業(yè)的，子公司根據(jù)屬性由不同監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管，并按照不同子公司資產(chǎn)或資本的多寡確定母公司的監(jiān)管者；第二，控股公司是實業(yè)企業(yè)的，不管它是否還同時接受國資委監(jiān)管，建立金控公司的前提是母公司必須承諾也接受金融監(jiān)管部門的監(jiān)管，而子、母公司監(jiān)管者的確認方法與前面相同；第三，考慮到母公司的起始監(jiān)管者對公司的歷史發(fā)展沿革較為清楚，當不同子公司的資產(chǎn)或資本數(shù)量相對多寡發(fā)生變化時，母公司的原監(jiān)管者維持不變。
二是構(gòu)建金融安全網(wǎng)。
隨著農(nóng)業(yè)銀行(601288)成功上市，國有獨資商業(yè)銀行的股份制改革完成了階段性任務(wù)，標志著中國金融改革和開放又邁出了堅實的一步。但隨之而來的是，如果這些“大而不能倒”銀行將來發(fā)生危機，是否可以允許它們倒閉且不危及存款人利益？是否需要納稅人為它們繼續(xù)埋單？而對于中小金融機構(gòu)，市場退出機制是否能夠建立？是否能夠借此實現(xiàn)金融業(yè)的優(yōu)勝劣汰？對于這些問題的解決，無不寄希望獨立于貨幣政策制定部門和監(jiān)管部門之外的存款保險委員會的建立，這是中國金融監(jiān)管能否加速融入無縫隙監(jiān)管時代的又一重要標志。 |