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建筑物的平均使用壽命越來越短，隨意拆遷的現(xiàn)象比比皆是，由此引發(fā)的巨大浪費(fèi)和社會(huì)矛盾令人觸目驚心。
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如不具體對(duì)建筑物進(jìn)行分類評(píng)估，厘清“公共利益”的邊界，就很難制止打著“公共利益”的招牌繼續(xù)進(jìn)行胡亂拆遷。
時(shí)下的中國，舊城改造一浪高過一浪，每到一個(gè)城市，幾乎都能看到大面積拆除建筑物留下的痕跡。有些走在前頭的城市，解放前的房子已經(jīng)難覓蹤跡，上世紀(jì)五、六十年代的房子所剩無幾，七、八十年代的房子正在大量拆除，少數(shù)只使用了十幾年時(shí)間的高樓被連根拔掉的新聞也常見報(bào)端�？傊ㄖ锏钠骄褂脡勖絹碓蕉�，隨意拆遷的現(xiàn)象比比皆是，由此引發(fā)的巨大浪費(fèi)和社會(huì)矛盾令人觸目驚心。
面對(duì)這種情況，質(zhì)疑濫拆遷的聲浪不絕于耳，規(guī)范拆遷行為，鎖住濫拆遷這匹脫韁的野馬，已成很多民眾的強(qiáng)烈訴求。在這種背景下，前不久公布的《物權(quán)法》規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其它不動(dòng)產(chǎn)，但對(duì)于什么是“公共利益”，最后仍未明確規(guī)定。最近，杭州市在全國率先出臺(tái)文件規(guī)定：重要公共建筑如果要拆除，必須經(jīng)過嚴(yán)格論證審批并公告。未經(jīng)過專家論證和社會(huì)公告程序而擅自批準(zhǔn)拆除重要公共建筑，其批準(zhǔn)文件無效。上述資訊，無疑具有重要社會(huì)價(jià)值，至少給大規(guī)模的胡亂拆遷上了一道緊箍咒。但是，從具體操作的層面上來講，還有明顯的不足之處。比如，如不具體對(duì)建筑物進(jìn)行分類評(píng)估，厘清“公共利益”的邊界，就很難制止打著“公共利益”的招牌繼續(xù)進(jìn)行胡亂拆遷。杭州的做法固然有開拓性意義，對(duì)“重要公共建筑”的對(duì)象也做了明確規(guī)定，但仍有不足之處，即非重要公共建筑如一般公共建筑和民用建筑的拆除就可以隨意一些嗎？這仍然是大問題。我以為要解決這類問題，必須對(duì)具體事物作具體分析，把動(dòng)議中擬拆除的建筑物進(jìn)行分類評(píng)估，以不同程序最后確定其是否應(yīng)該和需要拆除。
自然損耗型拆除
建筑物壽命已經(jīng)達(dá)到或接近設(shè)計(jì)使用年限，其實(shí)物性能已接近報(bào)廢，其使用價(jià)值已喪失殆盡。對(duì)這類建筑物進(jìn)行拆除就屬于自然損耗型拆除。這種拆除應(yīng)當(dāng)說是理由最為充分，引起爭(zhēng)議最少的一種拆除。例如，城市棚戶區(qū)的改造；超過50年且暴露出眾多安全隱患的一般性建筑；橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施由于過度使用(如車輛超載，流量超負(fù)荷)，雖未達(dá)到設(shè)計(jì)年限而應(yīng)提前報(bào)廢。拆除這類建筑物，從總體上來看，應(yīng)該說既合法，也合理，而且也合民心。只要對(duì)拆遷當(dāng)事人或主體分類作出必要補(bǔ)償和妥善安置，一般會(huì)取得他們的理解和支持，因?yàn)榧确纤麄兊默F(xiàn)實(shí)需要，也符合他們的長遠(yuǎn)利益。城市建筑物拆除的首要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)圈定在這個(gè)范圍內(nèi)。當(dāng)然，這里也有少數(shù)例外，比如，具有典型城市歷史標(biāo)記意義的建筑，具有民俗特點(diǎn)和文化傳承價(jià)值的民宅，具有紀(jì)念和教育意義的名人故居，這些建筑即使年久失修而破舊不堪，也不能隨意拆除，而應(yīng)重點(diǎn)加以保護(hù)并進(jìn)行搶救性維修。
這種自然損耗型拆除，盡管是一種引起爭(zhēng)議最少，各方最容易達(dá)成共識(shí)的拆除，但也有些棘手問題需慎重處理。一是建筑物的設(shè)計(jì)使用年限和實(shí)際可使用年限在一些情況下有很大差距。設(shè)計(jì)使用年限是一個(gè)理論年限，在設(shè)定條件下建筑物通�？梢允褂玫哪晗�。但事實(shí)上各種建筑物的設(shè)計(jì)水平、建筑質(zhì)量、使用情況、環(huán)境影響大不相同。這些特殊條件分別影響建筑物的實(shí)際使用壽命，從而導(dǎo)致某些建筑物設(shè)計(jì)使用年限與實(shí)際可使用年限有較大差異。有的建筑物由于設(shè)計(jì)科學(xué)，建造質(zhì)量可靠，使用合理，沒有受到外力的意外沖擊和腐蝕，而且得到良好的維修和保養(yǎng)，它的實(shí)際使用年限可大大超過設(shè)計(jì)使用年限。反之，有的建筑可能達(dá)不到設(shè)計(jì)使用年限就要提前報(bào)廢。根據(jù)這種情況，在制定拆除政策時(shí)，對(duì)設(shè)計(jì)使用年限這條標(biāo)準(zhǔn)要作一定程度的靈活把握，允許一定數(shù)量的建筑物超期使用或提前報(bào)廢。處理這類問題不可主觀武斷，要按照科學(xué)程序辦事，遇有爭(zhēng)議問題可聘請(qǐng)有資質(zhì)的專業(yè)權(quán)威鑒定機(jī)構(gòu)作出結(jié)論，據(jù)此以決定建筑物的存廢去留。二是困難群體問題要給予特別關(guān)注。有些困難群眾所住的房子，已經(jīng)破舊不堪，甚至已成危房，按自然損耗標(biāo)準(zhǔn)衡量，這種房子理應(yīng)拆除。但要辦好這件事，其前提條件是必須對(duì)困難群眾作出妥善安置。俗話說“窮家值萬貫”。如果你不作出妥善安置，就把這個(gè)窮家給推平了，那對(duì)他們來說就是雪上加霜的災(zāi)難性后果，必然遇到巨大的阻力和反對(duì)。處理這類問題，決不能僅僅依據(jù)房子的自然損耗狀態(tài)決定是否拆除，在不具備基本的補(bǔ)償和安置條件的情況下，不要強(qiáng)行搞拆遷。與其搞一個(gè)烽煙四起的拆遷還不如不拆遷。當(dāng)然，這類問題不是不積極去解決，而是要在穩(wěn)定和諧、群眾滿意的前提下解決。東北某些資源枯竭型城市棚戶區(qū)改造的成功經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。
功能落伍型拆除
建筑物原有的實(shí)物使用價(jià)值仍然存在，仍可繼續(xù)使用若干年限，但由于技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展和城市變遷等因素的影響，其原有功能已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的需要，因此常有動(dòng)議將此類建筑物拆除，這即屬于功能落伍型拆除。這類建筑物又分兩種情況。一種是使用功能不適應(yīng)時(shí)代需要。例如老式電影院多為大禮堂式，有一兩千個(gè)座位，這與當(dāng)時(shí)群眾文化生活貧乏，選擇空間狹小，每有新電影上映，幾乎全民觀看的社會(huì)背景是相適應(yīng)的�，F(xiàn)在，觀眾對(duì)影視作品的需求更加多樣化、個(gè)性化，為了適應(yīng)不同觀眾群體的需要，電影放映場(chǎng)所的設(shè)計(jì)必須多廳化和小廳化。老電影院如不能按此進(jìn)行改造，則勢(shì)必失去其存在的價(jià)值。對(duì)于這類建筑設(shè)施，如不能進(jìn)行現(xiàn)代化改造，其使用價(jià)值必將大打折扣。另一種是空間功能不適應(yīng)時(shí)代需要。比如學(xué)校、幼兒園這類公用設(shè)施，原來還是一個(gè)相對(duì)比較安靜的場(chǎng)所，由于周邊區(qū)域各種商業(yè)設(shè)施的迅猛擴(kuò)張，這里已經(jīng)演變成為一個(gè)晝夜難已安靜下來的鬧市區(qū)。因此，在這里繼續(xù)辦學(xué)校和幼兒園，已經(jīng)很不適宜，必須遷走。還有某些工廠因?yàn)槌鞘懈窬值淖冞w，已經(jīng)地處城市中心區(qū)或居民居住區(qū)，與周圍的環(huán)境很不協(xié)調(diào)，必須拆除和搬遷，也屬這類情況。
這類原有實(shí)物使用價(jià)值還在，只是由于使用功能和空間功能不適應(yīng)時(shí)代需要的建筑物，到底需不需要拆除，是一件頗費(fèi)思量的事情。我認(rèn)為劃出以下兩條杠杠作為衡量的基本標(biāo)準(zhǔn)還是可行的：第一，有些建筑物已經(jīng)成為制約城市發(fā)展的瓶頸，與城市發(fā)展規(guī)劃和整體布局很不協(xié)調(diào)，這類建筑物可考慮拆除。如污染環(huán)境的工廠和阻塞交通的卡脖子樓等。第二，空置程度和改造難度都很高的建筑物。如舊式影院、商場(chǎng)、飯店、旅館等，由于不適應(yīng)社會(huì)和顧客需要，長期歇業(yè)、閑置、或處于不景氣狀態(tài)，又沒有好的辦法加以改造和盤活。這類建筑物實(shí)際上已經(jīng)成為沒有多少經(jīng)濟(jì)流量的呆滯資產(chǎn)，而且占用寶貴的土地和空間資源，這類建筑物可以考慮拆除。
這里需要作些具體說明。為什么把空置程度作為一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)？空置程度是一個(gè)反映其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值喪失程度的最易觀察到的指標(biāo)。這個(gè)指標(biāo)非常重要。如果一個(gè)商場(chǎng)或酒店，盡管年頭久遠(yuǎn)看上去破舊等，但生意還不錯(cuò)，仍保持相當(dāng)數(shù)量的營業(yè)額和盈利，在經(jīng)濟(jì)上它就有存在的理由和必要。我去圣彼得堡訪問，住在具有300年歷史的飯店中，電梯是老式機(jī)械升降機(jī)，房間的銅制大鑰匙足有二寸長，窗戶的劃關(guān)是一根上下直通的大鐵條，洗手間的淋浴噴頭老的不能再老了，窗框的油漆不知刷了多少層，已經(jīng)裂了很大的縫。就是住在這樣的房間，沒有感覺到有什么不舒適，反而有一種令人神往的歷史感。有誰能想象到這樣的老建筑有拆除的必要呢？所以有些舊建筑，只要不閑置，有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)流量，就沒有足夠的理由拆除它。
接下來需要深入分析，是否閑置程度較高就一定要拆除呢？我的結(jié)論是不可以。這就要考慮第二個(gè)條件，對(duì)其進(jìn)行改造是否非常困難，改變其原有用途重新加以使用是否可能。只要能夠加以改造和另有新用，而且改造成本是經(jīng)濟(jì)合理的，就不必要對(duì)這樣的建筑物加以拆除。在國外考察我也看到了不少這種情況，房子是老房子，但內(nèi)部設(shè)施是很現(xiàn)代的，使用起來非常方便，生意也很好，這就是舊房新用的成功例子。
商業(yè)贏利型拆除
所謂商業(yè)贏利型拆除，是指這樣一種情況，對(duì)某些建筑物的拆除，其主導(dǎo)者的出發(fā)點(diǎn)和動(dòng)機(jī)完全是為了追求商業(yè)利益。在動(dòng)遷、拆除、房地產(chǎn)開發(fā)和銷售整個(gè)鏈條中，只要扣除各種成本，開發(fā)商還有足夠水平的盈利，他們就有很強(qiáng)的積極性進(jìn)行這種開發(fā)。在這條利益鏈中，除了開發(fā)商之外，地方政府也是最重要的獲利方。它們從土地使用權(quán)的出讓中獲得豐厚收益，成為預(yù)算外可支配財(cái)力的主要來源。這也是很多地方政府不惜冒各種風(fēng)險(xiǎn)大力推動(dòng)拆遷和房地產(chǎn)開發(fā)的奧妙所在。
在這種商業(yè)利益的驅(qū)動(dòng)下，由于主導(dǎo)者的動(dòng)機(jī)把賺錢放到了第一位，因此對(duì)拆除對(duì)象和地塊的選擇，必然把自然損耗和功能落伍這些標(biāo)準(zhǔn)放到次要的位置上，只要拆遷地塊升值潛力大，開發(fā)重建后有豐厚的利潤回報(bào)，他們就會(huì)尋找各種理由把這里夷為平地，管它地面上的建筑物還能使用多少年呢，這與我何干。這種拆除的推進(jìn)路線基本是循著由低到高、由舊到新、由里到外的方向展開的。所謂由低到高，是指開始時(shí)先拆除那些低矮的平房、棚戶，繼而拆除層數(shù)不多的樓房，然后再拆除層數(shù)較多的樓房。所謂由舊到新，是先拆除年頭較久的陳舊房屋，進(jìn)而拆除不太陳舊甚至較新的房屋。所謂由里到外，是指先是從城市中心區(qū)開拆，然后像湖中投石擊水泛起的波紋那樣，一圈一圈往外擴(kuò)散，直至拆到郊區(qū)去。形成這樣的拆除路線，完全不是理性安排和事先規(guī)劃的結(jié)果，而是商業(yè)利益驅(qū)使所然。因?yàn)殛惻f的平房區(qū)，容積率較低，單位面積土地上的建筑物面積較少，再加上破舊，居住者改善居住條件的愿望較為強(qiáng)烈，因此動(dòng)遷補(bǔ)償?shù)某杀鞠鄬?duì)較低。這些地塊的位置又相對(duì)優(yōu)越，重建后的樓盤升置空間極大，扣除成本后必然有豐厚的利潤可賺。待這樣的地塊開發(fā)完了，開發(fā)商和地方政府便把搜尋的目光轉(zhuǎn)向那些較為陳舊一些的低層樓房。開發(fā)這樣的地塊，由于容積率上升，補(bǔ)償和動(dòng)遷成本有相當(dāng)程度的提高，但畢竟還有較大盈利空間，他們操作起來也是一件不太困難的事。因此，這種地塊成為開發(fā)商和地方政府的次優(yōu)選擇。待這樣的地塊開發(fā)完畢后，在城市中心區(qū)和較繁華地段可供進(jìn)一步開發(fā)的資源越來越稀缺，成本越來越高，這些障礙是否就能阻止住他們的開發(fā)沖動(dòng)呢？不能。他們的商業(yè)本能鑄就出一顆精于計(jì)算的靈魂，在有限的土地面積上，只要把金蛋做得足夠大，大到足以補(bǔ)償昂貴的動(dòng)遷成本和政府收取的高地價(jià)，而且還有可觀的利潤剩余，他們就會(huì)雄心勃勃地干下去。這種把金蛋做大的煉金術(shù)主要有兩條：一條是把樓蓋得更高，另一條是把樓價(jià)推得更高。由此我們不難看出，為什么有些城市在不停地拆，拆了矮的拆高的，拆了舊的拆新的，拆了近了拆遠(yuǎn)的，其不竭的動(dòng)力來自于一個(gè)并不神秘的源泉，那就是基于成本和收益相比較的利潤法則。
平心而論，房地產(chǎn)開發(fā)采取商業(yè)化運(yùn)作方式，其本身無可厚非。但在這個(gè)領(lǐng)域又不能完全由“看不見的手”去操縱。因?yàn)檫@里涉及到很多公共性問題，如土地資源的合理使用、城市發(fā)展規(guī)劃與布局、建設(shè)物和其它不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)歸屬與保護(hù)、居民動(dòng)遷過程中引發(fā)的各種社會(huì)問題。所有這些問題，都不是單純運(yùn)用商業(yè)規(guī)則所能解決的。應(yīng)該通過法律規(guī)范、社會(huì)監(jiān)督、行政干預(yù)等手段對(duì)其中違背社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行管制、處罰和糾正。需要特別提到的是，在拆遷和開發(fā)的初始階段，由于拆除的建筑物多為低矮破舊的房屋，其自然損耗和功能落伍程度都很高了，因此，對(duì)其進(jìn)行拆除和重建，經(jīng)濟(jì)合理性和社會(huì)公正性都是主流，功不可沒。但是越往后來，拆除的建筑物越來越高，越來越新，問題也越來越多，爭(zhēng)議也越來越大。商業(yè)利益這只“看不見的手”，不停地伸向公共利益的口袋，沒完沒了地掏起來，若不通過法規(guī)對(duì)其加以有效限制，那還有什么經(jīng)濟(jì)秩序和公平正義可言。
我認(rèn)為判斷某個(gè)基于商業(yè)贏利目的而進(jìn)行的拆遷和開發(fā)項(xiàng)目是否可行，其便于操作的衡量尺度有兩條：一是是否同時(shí)符合前述自然損耗標(biāo)準(zhǔn)和功能落伍標(biāo)準(zhǔn)，如果符合，拆除的理由就比較充足。二是如果不符合上述標(biāo)準(zhǔn)，政府、開發(fā)商、動(dòng)遷戶就要在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商談判，如能達(dá)成共識(shí)，形成妥協(xié)，平衡好各種利益關(guān)系，在這樣的基礎(chǔ)上搞拆遷開發(fā)就不會(huì)產(chǎn)生大的問題。但是，這樣的拆遷有時(shí)從局部上看是可行的，對(duì)各直接相關(guān)方都有好處，但從社會(huì)或更大的范圍上看問題，因?yàn)橄馁Y源、造成浪費(fèi)、形成新的結(jié)構(gòu)性矛盾和布局不當(dāng)，其合理性仍然是個(gè)大問題。因此，作為決策當(dāng)局，處理這類問題必須站在全局和長遠(yuǎn)的高度審慎行事。從當(dāng)前的情況看，應(yīng)當(dāng)收緊和嚴(yán)格限制這類開發(fā)。
(作者單位：中共大連市委黨校) |